Veřejné finance a fiskální právo Rozpočtová soustava, veřejný rozpočet Eva Tomášková eva.tomaskova@law.muni.cz Katedra finančního práva a národního hospodářství Rozpočtová soustava lTři pojetí: lSoustava orgánů a institucí, které se starají o tvorbu, rozdělování, použití a kontrolu hospodaření veřejných peněžních fondů. l lStruktura peněžních fondů a vztahů mezi těmito peněžními fondy. l lOznačuje soubor institucí a orgánů, peněžních fondů, jejich vzájemných vztahů a pravidel fungování. l Rozpočtová politika lProcesy odehrávající se v rámci rozpočtové soustavy. l lJe realizovaná státem na různých úrovních veřejné správy. l lCílem je zabezpečit veřejné příjmy potřebné k realizaci veřejných výdajů. l Struktura rozpočtové soustavy lZávisí na členitosti veřejné správy lMusí být vydefinováno daňové určení l J Struktura veřejných rozpočtů lSoustava veřejných rozpočtů lnadnárodní rozpočet l lústřední rozpočet l lrozpočty jednotlivých celků územní samosprávy l lrozpočty neziskových organizací působících ve veřejném sektoru l lMimorozpočtové fondy (státní fondy a tzv. mimorozpočtové parafiskální fondy) l Soustava veřejných rozpočtů ČR schéma%202 Zdroj: Strecková, Y., Malý, I. (1998) Zdroj: Urbánek, 2008 Veřejný rozpočet lKaždý veřejný rozpočet je: lupraven předpisem, lsamostatně sestavován a schvalován, lmá vlastní, zákonem stanovenou, příjmovou základnu, která mu zajišťuje částečnou nezávislost. l Mimorozpočtové fondy lZřízení na základě zákona lHospodaří s veřejnými prostředky lMají zpravidla vztah k některému druhu veřejného rozpočtu, nejčastěji k rozpočtu státnímu (vícezdrojové financování) lÚzká vazba mezi příjmy a výdaji lSpecifikace cíle určení příjmů fondů lÚčelové fondy (poskytují z účelově vyčleněných zdrojů prostředky pro financování účelově vymezených činností) lAutonomní veřejný rozpočet, významná nezávislost na SR (VR) l l Mimorozpočtové fondy lStátní fondy lspravují ministerstva (MŽP, MD, MK ...) l lDecentralizované MF lstejná pravidla a principy lúčelové, neúčelové MF obcí (kulturní fondy, sociální fondy, rozvojové fondy…), kraje (rezervní fond, bytový fond, památkový fond…) l lFond zdravotního pojištění l lFond sociálního zabezpečení l lSvěřenecké fondy lsociální fondy pojišťovnického typu, pojištění na nezaměstnanost, příspěvky na sociální pojištění, důchodové, nemocenské aj.) l l Státní fondy v roce 2020 lsprávce státního fondu je povinen hospodařit podle rozpočtu státního fondu, který je schvalován jako součást státního rozpočtu na příslušný kalendářní rok lKontrola hospodaření Parlamentem lStátní fond dopravní infrastruktury založený zákonem č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů, l lStátní fond životního prostředí České republiky založený zákonem č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky, l lStátní zemědělský intervenční fond založený zákonem č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů, l lStátní fond rozvoje bydlení založený zákonem č. 211/2000 Sb., o Státním fondu rozvoje bydlení a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů, l lStátní fond kultury České republiky založený zákonem č. 239/1992 Sb., o Státním fondu kultury České republiky, l lStátní fond kinematografie založený zákonem č. 496/2012 Sb., o audiovizuálních dílech a podpoře kinematografie a o změně některých zákonů. J Legislativní hledisko VR l„Pojmem "veřejné rozpočty centrální úrovně" se rozumí státní rozpočet, státní fondy, Fond národního majetku, Pozemkový fond, fondy zdravotních pojišťoven, fondy organizačních složek státu a státní finanční aktiva.“ l l„Pojmem "veřejné rozpočty územní úrovně" … rozpočty a fondy obcí, krajů a dobrovolných svazků obcí.“ l l § 1 odst. 2, 3 opatření Ministerstva financí č.j. 111/74 200/1997 o rozpočtové skladbě l l„Veřejné rozpočty ČR jsou soustavou státního rozpočtu, rozpočtů krajů a municipalit (místní rozpočty), státní mimorozpočtové fondy, privatizační fondy (FNM a Pozemkový fond) a systém veřejného zdravotního pojištění.“ l l Rozpočtový výhled 2003 – 2006: Koncepce reformy veřejných rozpočtů, Ministerstvo financí 2003 l Ekonomické hledisko VR lVeřejný rozpočet: lsdružuje a rozděluje převážně veřejné prostředky k zajištění veřejných statků. l lVeřejné prostředky: lbyly získány především na základě principů nenávratnosti, neekvivalentnosti a nedobrovolnosti, lrozhoduje se o nich veřejnou volbou, lpodléhají veřejné kontrole. l lNeefektivnost provázející veřejné rozpočty: lalokační neefektivnost, lneefektivnost z důvodu vracení finančních prostředků (Vyhláška 367/2015 Sb., o zásadách a lhůtách finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem lhttp://www.msmt.cz/vyzkum-a-vyvoj-2/vyzva-k-navraceni-financnich-prostredku-do-30-11-2017-1 lhttp://www.msmt.cz/vyzkum-a-vyvoj-2/vyzva-k-navraceni-financnich-prostredku-ktere-nebudou-s-4 l Pohledy na veřejný rozpočet lVeřejný rozpočet představuje současně: lpeněžní fond, lbilanci, lfinanční plán, lnástroj řízení veřejné politiky. l J Zdroj: Kemel- iDNES.cz. Web: iDNES.cz. [citováno 7. října 2009]. Dostupný z: http://zpravy.idnes.cz/kemel.asp Veřejný rozpočet = peněžní fond ltok finančních prostředků lje vytvářen, rozdělován a používán na principu: lnenávratnosti, lneekvivalence, lnedobrovolnosti. l lVeřejné příjmy ldaně a poplatky lúvěrový příjem l lVeřejné výdaje lvládní výdaje a transfery l l Veřejný rozpočet = bilance lzahrnuje veškeré běžné a kapitálové příjmy a výdaje, jež jsou postupně přijímány a vydávány l lběžná bilance l lkapitálová bilance l lPo skončení období, na které byl veřejný rozpočet vytvořen, může dojít k: lvyrovnanému rozpočtu, lpřebytkovému rozpočtu (převedením do rezerv), lschodkovému rozpočtu (kryje se z položky účetních rezerv). l Běžná bilance lje rozhodující částí veřejného rozpočtu, l lbilancuje běžné (každoročně se opakující příjmy) a běžné (každoročně se opakující) výdaje, l lnejvětší podíl představují tzv. obligatorní (zákonné či mandatorní) výdaje, ve vyspělých zemích tvoří 2/3 rozpočtu, l lv dlouhodobém horizontu by měla být běžná bilance vyrovnaná, l lpokud je běžná bilance pravidelně schodková je nutné zvážit: lvýši veřejných výdajů ke krytí potřeb veřejného sektoru, lv rámci veřejných výdajů se zaměřit především na výši mandatorních výdajů, lúčinnost fiskální funkce daní, tzn. přezkoumat únosnost daňového zatížení, způsob výběru a správy daní, ztížení daňových úniků atd.). l Kapitálová bilance lbilancuje běžně se neopakující (nejčastěji jednorázové) příjmy a běžně se neopakující (nejčastěji jednorázové) výdaje, l ldíky budoucímu užitku nemusí být příjmy a výdaje kapitálového rozpočtu vyrovnány, l lje teoreticky možné je financovat z návratných zdrojů. l (Tento přístup je ovšem v posledních letech kritizován.) l Veřejný rozpočet = finanční plán lVR jsou sestavovány vždy na jedno rozpočtové období, jenž se shoduje se všemi rozpočty rozpočtové soustavy. l lPři sestavování VR je možné použít metody: lshora-dolů, lzdola-nahoru, lkombinace přístupů (v ČR) lVychází se z empirických hodnot lDoplní se o expertní odhady vývoje l J Zdroj: Kemel- iDNES.cz. Web: iDNES.cz. [citováno 7. října 2009]. Dostupný z: http://zpravy.idnes.cz/kemel.asp Kvalita veřejného rozpočtu lZávisí na kvalitě jeho odhadu: lpříjmů (daň. výnosů, uživatelských poplatků, správních poplatků, dotací, nedaňových příjmů, nových příjmů), lvýdajů (kapitálových a běžných souvisejících se zajišťováním veřejných statků a peněžních transferů), lvýdajů na financování nových potřeb, lpředpokládané inflace, lnejistot. l Řízený výdajový rozpočet lPoslání příslušného stupně veřejné vlády – je založeno na stanovení cílové kvantity a kvality potřeby a hledání finančních zdrojů, které umožní tuto cílenou potřebu zajistit v určitém časovém horizontu dle charakteru potřeby, l lz akcentování – ze sestavování rozpočtové prognózy, ze které roční rozpočet vychází, l lnepropadávání finančních prostředků. l lMezi přednosti se uvádí zejména: lmotivace k úsporám ve výdajích, lmožnost využít ušetřené finanční prostředky na realizaci nových aktivit, lzjednodušení procesu rozpočtového plánování, lmožnost soustředit se na řešení důležitých úkolů. l Veřejný rozpočet = nástroj veřejné politiky lStabilizační nástroj fiskální politiky: lV případě poklesu výkonnosti ekonomiky může vláda podpořit ekonomický růst zvýšením veřejných výdajů, l lv době recese se daňoví poplatníci posouvají do pásem s nižším zdaněním, l lv době expanze získávají více zdanitelných prostředků a posouvají se tak do pásem s vyšším zdaněním. l J Zdroj: Kemel- iDNES.cz. Web: iDNES.cz. [citováno 7. října 2009]. Dostupný z: http://zpravy.idnes.cz/kemel.asp Rozpočtové zásady lzásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu, lzásada včasnosti veřejného rozpočtu, lzásada časového ohraničení veřejného rozpočtu (není u SR, ale je u ÚSC) lzásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu, lzásada úplnosti a jednotnosti rozpočtu, lzásada přehlednosti veřejných rozpočtů, lzásada neúčelovosti příjmů a účelovosti výdajů veřejných rozpočtů, lzásada (dlouhodobé) vyrovnanosti, lzásada efektivnosti a hospodárnosti, lzásada publicity, lzásada zjišťování rozpočtových důsledků právních předpisů, la další l lRozpočtové zásady upravuje: lZákon č. 576/1990 Sb. Rozpočtová pravidla republiky a rozpočtová pravidla územních rozpočtů, lZákon č. 218/2000 Sb. Rozpočtová pravidla republiky, lVyhláška MF ČR 323/2002 Sb. o rozpočtové skladbě. l Zásady rozpočtu EU lzásada jednotnosti a správnosti rozpočtu lzásada ročního rozpočtu lzásada vyrovnanosti lpříjmy a výdaje rozpočtu EU musí být vždy vyrovnané, přebytek (je převeden do dalšího finančního období), deficit (v následujícím roce je započítán do výdajů rozpočtu) lzásada zúčtovací jednotky lrozpočet se sestavuje, plní i vyúčtovává v eurech; lzásada obecnosti lcelkové příjmy musí pokrývat celkové položky na platby. Až na výjimky uvedené ve finančním nařízení se všechny příjmy a výdaje vykazují v plné výši bez jakýchkoli vzájemných zápočtů; lzásada specifikace lvýdaje rozpočtu jsou přiřazeny do jednotlivých hlav a kapitol; lzásada řádného řízení lpoužití položek rozpočtu musí být v souladu se zásadami hospodárnosti, účinnosti a efektivity; lzásada transparentnosti l Rozpočtový proces lSestavení návrhu (výkonné orgány státní správy), lprojednání a schválení (volené orgány státní správy), lplnění, lpřípadné schvalování úprav během rozpočtového období, lkontrola plnění. lprůběžná – během rozpočtového období lnásledná – po skončení rozpočtového období l Význam a podstata státního rozpočtu lnejvýznamnější veřejný rozpočet l l lsoustřeďuje největší část příjmů rozpočtové soustavy (prochází jím 80 % příjmů soustavy veřejných rozpočtů) l l lnejdůležitější finanční nástroj užívaný ústřední vládou v hospodaření státu k financování státních netržních činností l l lnejvýznamnější nástroj stabilizační politiky l l lprostřednictvím státního rozpočtu se nenávratným způsobem přerozděluje významná část HDP Státní rozpočet lNejdůležitější bilance státu lpříjmy a výdaje st. rozpočtu závazně člení rozpočtová skladba lrozpočtové provizorium lvzhledem k objemu st. rozpočtu je významná výše jeho deficitu a výše tzv. skrytého dluhu l lfinanční plán lnabývá podoby rozpočtového zákona lza plnění odpovídá Ministerstvo financí lvláda je většinou zmocněna provádět v případě potřeby dílčí úpravy rozpočtu lpo skončení období se sestavuje závěrečná bilance skutečného plnění st. rozpočtu – tzv. státní závěrečný účet l lvýznamný nástroj rozpočtové politiky lpokladní plnění se uskutečňuje na účtech ČNB Trendy ve výdajích SR ČR lTok výdajů st. rozpočtu je během roku poměrně rovnoměrný, avšak v závěru roku objem výdajů vzrůstá. l lRozhodující objem výdajů SR ČR představují běžné výdaje l (1993 – 2000 cca 88 %, v poslední době tvoří cca 93 %). l lCelkové výdaje st. rozpočtu vzrostly za poslední roky o více jak 20 %, neinvestiční transfery obyvatelstvu vzrostly o téměř 30 %, příjmy st. rozpočtu vzrostly pouze o cca 15 %. l lV zemích, kde jsou součástí st. rozpočtu i výdaje na sociální zabezpečení, rostou výdaje na starobní důchody. l lOd roku 1995 stoupá podíl mandatorních výdajů (skupina peněžní transfery obyvatelstvu) a ostatních obligatorních výdajů – tzv. quasi mandatorní výdaje (výdaje na obranu, příspěvky do rozpočtů mezinárodních organizací, jichž je ČR členem). l l Trendy v příjmech SR ČR lběžné příjmy (daně cca 58 %) + příspěvky na soc. zabezpečení se podílejí (38 %) – tj. cca 95% na celkových příjmech l l ltempo růstu daň. příjmů ve státním rozpočtu závisí na ekonomickém vývoji l lkapitálové příjmy jsou velmi malé l l Monitor státní správy lhttps://monitor.statnipokladna.cz/statni-sprava/prehled?rad=t&obdobi=2009 l Daňová kvóta ljednoduchá (daně, poplatky a cla) lsložená (včetně povinných odvodů na sociální a zdravotní pojištění) l l l lPeková, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky, Aspi Publishing, Praha 2002, str. 251 l lV roce 2015 kvóta klesla na 32,9 %. lV příštích letech by opět měla podle odhadu ministerstva financí mírně vzrůst na 33,2 % v letech 2017 a 2018. Podle ministerstva financí však toto zvýšení daňové kvóty neznamená, že se zvýší daňové zatížení obyvatel, ale že bude lepší výběr daní. lHlídací pes. [citováno 10. 10. 2016]. Dostupné z: http://hlidacipes.org/cesko-jako-severske-staty-evropy-danova-kvota-by-vyskocila-az-o-dvacet-procen t/ schéma%205a TaxToGDP_Jan2016 Daňová kvóta u daní lhttps://data.oecd.org/tax/tax-on-property.htm l Vývoj veřejných výdajů (v % HDP) 1870 – 1994 Hospodářské Noviny 6. 6. 1996, *průměr za 17 průmyslových zemí Faktory růstu veřejných výdajů lDemografické faktory lVálečné události lInflace, vyšší nákladovost služeb lTechnologické změny lPolitické a sociální vlivy lDemonstrační efekt l l Struktura ČR podle věkových skupin a pohlaví v roce 1930 Zdroj:http://72.14.207.104/search?q=cache:zZs2sjIL60cJ:nb.vse.cz/~urbanek/VF101PPT/4temaN.ppt+%22Fa ktory+r%C5%AFstu+ve%C5%99ejn%C3%BDch+v%C3%BDdaj%C5%AF%22&hl=en&ct=clnk&cd=1&client=firefox-a Struktura ČR podle věkových skupin a pohlaví v roce 1990 Zdroj:http://72.14.207.104/search?q=cache:zZs2sjIL60cJ:nb.vse.cz/~urbanek/VF101PPT/4temaN.ppt+%22Fa ktory+r%C5%AFstu+ve%C5%99ejn%C3%BDch+v%C3%BDdaj%C5%AF%22&hl=en&ct=clnk&cd=1&client=firefox-a Struktura ČR podle věkových skupin a pohlaví v roce 2030 Zdroj:http://72.14.207.104/search?q=cache:zZs2sjIL60cJ:nb.vse.cz/~urbanek/VF101PPT/4temaN.ppt+%22Fa ktory+r%C5%AFstu+ve%C5%99ejn%C3%BDch+v%C3%BDdaj%C5%AF%22&hl=en&ct=clnk&cd=1&client=firefox-a Děkuji za Vaši pozornost. J