Katedra správní vědy a správního práva 1
Správní právo procesní
2. přednáška (26.9.2022)
Obsah:
I. Rekapitulace a dokončení I. přednášky:
- Správní řád a jeho systematika
- Působnost a subsidiarita správního
řádu
II. Správní řízení:
Stádia správního řízení.
Systematika úpravy správního řízení ve správním řádu.
Zvláštní úprava správního řízení.
III. Zásady správního řízení. Vztah k zásadám činnosti správních
orgánů.
doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D.
I. Z čeho nyní vycházíme, resp.
malá rekapitulace:
- Správní právo procesní (SPP) - další procesní disciplína.
-V systému správního práva – vztah k SP hmotnému a SP
organizačnímu.
SPP - upravuje rozhodovací postupy, jež realizují správní orgány („SO“).
Ve veřejné správě - více procesních forem; nejrozšířenější je správní
řízení.
- SPP je logickou, organickou součástí SP - upravuje procesní
formy veřejné správy.
Umožňuje realizaci obsahu norem hmotněprávních prostřednictvím
příslušných postupů správních orgánů.
I. Rekapitulace:
Procesní formy veřejné správy (vnější)
= postup vydávání:
 správních aktů :
 normativních (abstraktních) - neupraven v s.ř.
= právní předpisy vydávané veřejnou správou,
 - individuálních (konkrétních) - v s.ř. jako rozhodnutí, osvědčení,..
 - smíšených - v s.ř. jako opatření obecné povahy.
 a také postup uzavírání veřejnosprávních smluv a jejich režim –
upraveno v s.ř..
POZN. Faktické úkony, resp. bezprostřední zákroky jako forma činnosti VS
nespadají do rámce procesních forem.
I. Rekapitulace:
Základ právní úpravy procesních
forem veřejné správy:
 Ústava, Listina:
Čl. 36 odst. 1: “Každý se může domáhat stanoveným
postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve
stanovených případech u jiného orgánu.“,…
 Mezinárodní smlouvy, evropský kontext ( Rada Evropy, zčásti také
EU).
 Základem úpravy procesních postupů SO:
 z.č. 500/2004 Sb., správní řád („s.ř.“), v platném znění.
 zvláštní zákony ( resp. jejich procesní ustanovení, např. v
zákoně stavebním, zákoně živnostenském, zákoně o odpovědnosti
za přestupky, zákoně o VŠ, a d.).
 / + vztah k soudnímu řádu správnímu, + úloha judikatury).
I. Správní řád - zákon č. 500/2004 Sb. správní
řád, ve znění pozdějších předpisů:
= obecná zákonná úprava postupů správních orgánů,
- procesní „kodex“ veřejné správy (upravuje více procesních forem +
„základní zásady“ pro činnost veřejné správy ).
Přijat dne 24.června 2004, s účinností od 1.1.2006.
U nás v pořadí teprve druhá úprava procesních postupů veřejné správy ve
formě zákona.
Reagoval na změny v organizaci a pojetí veřejné správy, na požadavky ochrany
lidských práv ( právo na spravedlivý proces), a na obnovení soudní kontroly).
Poskytl nezbytný zákonný základ pro uplatňování vnějších forem činnosti
veřejné správy vůči dotčeným osobám.
U všech předchozích předpisů šlo (pouze) o úpravu obecného správního
řízení.
I. Správní řád - zákon č. 500/2004 Sb. správní
řád, ve znění pozdějších předpisů:
Zrušil a nahradil předchozí správní řád, zákon č. 71/1967 Sb. – úprava
správního řízení, a to poměrně strohá.
V něm řada otázek výslovně neřešena (využívány komentáře, posléze
vzrůstající význam judikatury obnoveného správního soudnictví).
Historický pohled:
- nejprve pouze interní předpisy (instrukce - 1855), po roce 1876 vycházející z
judikatury rakouského Správního soudního dvora (shledával porušení
podstatných forem správního řízení, rozhodnutí rušil a vracel správnímu orgánu
k odstranění vad),
Následně pouze předpisy „prováděcí" povahy (k zákonu o organizaci
politické správy či k zákonům o národních výborech), vydávány ve formě
vládního nařízení, resp. nařízení vlády:
- 1928 – vliv judikatury, a nový rakouský model,
- dále z roku 1955, poté další 1960 – v podmínkách komunistického státu, a
centralizovaní státní správy ( při neexistenci samosprávy).
Z.č.500/2004 Sb. – složitý proces přijímání. Původně předložen společně se
soudním řádem správním – z.č. 150/2002 Sb. , vrácen k přepracování.
I. Systematika správního řádu:
Zákon členěn do osmi částí:
 I. Úvodní ustanovení (§§ 1 – 8) – Působnost zákona. Základní zásady
činnosti správních orgánů („SO“).
Úprava správního řízení (= klasický správní proces, detailní, až
kasuistická úprava):
 II. Obecná ustanovení o správním řízení (§§ 9 – 129)
 III. Zvláštní ustanovení o správním řízení (§§ 130 – 153)
POZOR !! - vztah těchto částí není založen na subsidiaritě, resp.
specialitě.
Pouze ve správním řízení – účastníci, s plnými procesními právy.
 Této procesní formě se budeme věnovat v následujících přednáškách.
I. Systematika správního řádu:
 IV. Část: Vyjádření, osvědčení sdělení (§§ 154 – 158)
 /= tzv.“jiné úkony podle části čtvrté“/ - jednodušší režim oproti správnímu
řízení.
 V. Veřejnoprávní smlouvy (§§ 159 – 170)
 VI. Opatření obecné povahy (§§ 171 – 174)
 VII. Společná, přechodná a závěrečná ustanovení (§§ 175 – 183)
 VIII. Účinnost (§ 184).
I.Působnost správního řádu – pozitivní vymezení:
 Správní řád upravuje (§ 1 odst. 1) postup SO, tedy:
- postup orgánů moci výkonné,
- postup orgánů územních samosprávných celků,
- postup právnických a fyzických osob,
pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy,
tedy v rámci výkonu veřejné moci, resp. autoritativního,
vrchnostenského rozhodování a činnosti.
I. Negativní vymezení působnosti
správního řádu:
 Správní řád se nevztahuje (§ 1 odst. 3):
- na soukromoprávní (obč.pr., obch.pr., prac.pr.) jednání správních
orgánů,
- na vztahy mezi orgány téhož ÚSC při výkonu samostatné působnosti
(upraveny v zákoně o obcích, z. o krajích a o hl.m. Praze).
Z povahy úpravy a pozitivního vymezení plyne, že se obecně nevztahuje na
vnitřní poměry, resp. vztahy uvnitř veřejné správy
(s výjimkami danými zákonem – např. rozhodování o disciplinárních deliktech
osob ve služebním poměru ke státu).
I. Pro účely určení působnosti správního řádu pro
konkrétní případ (postup):
- nutno uplatnit kombinaci pozitivního a negativního vymezení
působnosti shora uvedených.
- -------------------------------------------------------------------------------------
- Význam přechodných ustanovení. – ve vztahu k dosavadní úpravě ve zvláštních
zákonech, a s ohledem na stručnost úpravy správního řádu (řízení)
předchozí (§ 177 a § 180).
 - aby byl zajištěn zákonný základ pro postupy.
I. Vztah správního řádu ke zvláštním právním úpravám
postupu správních orgánů:
 Základ subsidiární působnosti správního řádu: § 1 odst. 2:
„Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí,
nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.“
Ve zvláštních zákonech upravujících procesní postupy na jednotlivých
úsecích veřejné správy (zpravidla v přechodných ustanoveních) někdy
odkaz na použití správního řádu („nestanoví-li tento zákon
jinak…).
Nemusí však být výslovně – je nastaveno dle shora § 1 odst. 2 s.ř.
 Subsidiarita správního řádu se uplatňuje nejen pro správní
řízení, ale také pro další postupy upravené ve správním řádu
(a také pro výslovně neupravené – viz působnost části čtvrté).
I. Subsidiární (podpůrná) působnost správního
řádu:
TEDY: Existuje-li pro daný postup (pojem,institut) odlišná úprava ve
zvláštním zákoně, použije se přednostně tato zvláštní úprava.
Pokud nikoliv, aplikuje se správní řád.
 Ve zvláštních zákonech (práva hmotného) - odlišný rozsah
speciálních ustanovení
(např. stavební zákon, zákon o odpovědnosti za přestupky, jež představují poměrně
specifická řízení, ale i v mnoha dalších zákonech s menším rozsahem odlišností)
= odchylek od obecné úpravy obsažené ve správním řádu.
Např. v otázkách: vymezení účastníků, náležitostech žádosti, v (dalších)
náležitostech rozhodnutí, lhůtách, v režimu přezkumu,…
I. Subsidiární (podpůrná) působnost správního řádu
 Vyžaduje znalost jak zvláštních právních úprav
(tedy co nutno aplikovat přednostně),
 tak dobrou orientaci v obecné úpravě správního řádu
(tedy co ke zvláštní úpravě doplníme, resp., čím se budeme řídit, pokud
zvláštní zákon nemá vlastní úpravu daného procesního pojmu či situace).
I. Subsidiární (podpůrná) působnost správního řádu
AVŠAK: v intencích požadavku na zákonný základ pro výkon veřejné správy
(princip legality) - plné vyloučení působnosti správního řádu připadá v
úvahu jen tehdy, má-li zvláštní zákon (dostatečnou) vlastní úpravu daných
postupů (= např. daňový řád – z.č. 280/2009 Sb.).
Viz k tomu také univerzální působnost základních zásad činnosti správních orgánů
(§ 177 odst. 1).
+ § 180 – působnost s.ř. směrem k dosavadním úpravám (postupů jejichž
výsledkem je rozhodnutí, a jiných postupů).
I. V rámci úpravy správního řádu - specifické
(širší) nastavení působnosti:
A. Části čtvrté s.ř.:
=„vnitřní podpůrnost“ v rámci úpravy SŘ ( „nejde-li o jinou
procesní formu…“)
(§ 177 odst. 2 + § 158 odst. 1, + 180 odst. 2).
B. Základních zásad činnosti správních orgánů.
Upraveny v prvé části zákona, v §§ 2 – 8 s.ř.,
jejich působnost v rámci Společných, přechodných a závěrečných ustanovení
zákona.
Pozn. Nesprávně někdy uváděny jako zásady správního řízení ( dle předchozí
úpravy, která konkrétně upravovala pouze tuto procesní formu, a poskytovala
sadu zásad vskutku procesní povahy).
I. „Univerzální“ působnost Základních zásad
činnosti SO:
Působnost zásad činnosti nastavena široce pro výkon veřejné správy:
„Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 se použijí při
výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád
nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“.
(§ 177 odst. 1 s.ř.)
Působnost zákl. zásad - tedy nejen při aplikaci správního řádu.
Základní zásady činnosti působí vzhledem ke svému nastavení nejen
pro oblast procesní, ale zčásti také materiální (= vůči obsahu
rozhodnutí, řešení věci, využití správního uvážení – zejm. zásada
proporcionality, legitimního očekávání, účelu pravomoci spr. orgánu).
POZN.: více k základním zásadám činnosti v předmětu Správní právo II,
přednáška č. 2.
Otázky k dnešnímu tématu :
 Jaký význam má určení okamžiku zahájení správního řízení z
pohledu správního orgánu, a pro účastníka řízení ?
 Jaký význam má pro úpravu správního řízení část třetí správního
řádu ? Kdy a jak se používá ?
 Je nezbytné, aby pro všechny druhy správního řízení byla založena
obecná úprava ? Jaký to má účel ?
 Které ze zásad správního řízení jsou uplatňovány vždy ? Které ze
zásad jsou ve vzájemném rozporu ?
 Jaký je vztah zásad správního řízení a základních zásad činnosti
správních orgánů ?
 Proč je v posledním období přikládán zvýšený význam řádnému
odůvodnění rozhodnutí ? Lze v tomto případě hovořit přímo o
„zásadě řádného odůvodnění“ ?
 Proč se ve správním řízení neuplatňuje zásada veřejnosti ?
II. Správní řízení
Vymezení pojmu:
Definice legální ( § 9 správního řádu):
Správní řízení = postup správního orgánu, jehož účelem je
vydání rozhodnutí (§ 67), jímž se v určité věci:
 zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě
určené osoby (= rozhodnutí konstitutivní povahy), nebo
 jímž se prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti
má anebo nemá (= rozhodnutí deklaratorní povahy).
tedy rozhodnutí ve věci, resp. meritorní.
V rámci řízení, resp. v souvislosti s ním mohou být vydána rovněž
rozhodnutí procesní povahy (zpravidla „usnesení“). Formu
určuje zákon.
II. Správní řízení:
 nejčastější procesní forma.
 dlouhá tradice – hlavním obsahem (původně jediným) úpravy
správních řádů,
 propracovaná, detailní úprava, nejrozsáhlejší v rámci s.ř. (§§ 9 –
153). Úprava poměrně složitá (vnitřní struktura, vztahy, odkazy).
 postaveno na určitých procesních zásadách (viz níže zásady
správního řízení).
 přesné vymezení subjektů řízení a jejich procesního postavení,
včetně procesních práv a povinností dotčených osob
(„účastníků“).
Nejširší rozsah procesních práv dotčených osob.
ve srovnání s ostatními procesními postupy (viz níže).
Namístě zejména srovnání s úpravou postupu podle části čtvrté (pokud
jde o vydávání individuálních správních aktů).
II. Stádia správního řízení
Zákon v logickém sledu vývoje řízení upravuje:
A. Předprocesní - postup před zahájením správní řízení (nemusí vyústit
v zahájení řízení - viz např. odložení věci dle § 43 s.ř., nebo § 76 zákona o
odpovědnosti za přestupky),
B. vlastní správní řízení - od zahájení řízení až po vydání rozhodnutí,
včetně event. řízení přezkumných realizovaných správními orgány v
režimu správního řádu.
Ukončení - rozhodnutím ve věci, nebo - zastavením řízení.
C. vykonávací - exekuční řízení (zčásti upraveno ve správním řádu) –
není obligatorní součástí řízení.
+ propojení s přezkumem ve správním soudnictví - § 153 s.ř. – „uspokojení
účastníka po podání žaloby ve spr. soudnictví“.
II. Systematika úpravy správního
řízení ve správním řádu.
Vychází ze shora uvedených logických posloupností
a návazností správního řízení, s předřazením úpravy:
 subjektů řízení (SO a jejich úkony, účastníci řízení a zastoupení)
 procesních pojmů a institutů (lhůty, počítání času, doručování),
a posléze upravuje průběh správního řízení v jeho
jednotlivých stádiích:
- předprocesním, - řízení v prvním stupni, - odvolací řízení, - ochranu
před nečinností SO, - mimořádné přezkumy, nové rozhodnutí, exekuci.
AVŠAK - činí tak nejprve uceleně a v logické posloupnosti v
Části II. (§ 9 – 129), nazvané „Obecná ustanovení o správním
řízení“, a poté…
II. Systematika úpravy správního
řízení ve správním řádu.
v Části III., nazvané „Zvláštní ustanovení
o správním řízení“ (§ 130 – 153),
jež obecnou úpravu obsaženou v části druhé doplňuje či rozvíjí (nikoliv
ovšem ve vztahu ke všem ustanovením, pojmům či institutům z části II.).
Zde zařazena (další) zváštní ustanovení: ke SO, k postupu před zahájením
řízení, o někt. řízeních, o dalším zajišťovacím prostředku, o některých
rozhodnutích, o přezkoumání rozhodnutí /rozklad/ + již zmíněný § 153).
(Pozn. Některá ustanovení Části III. však lze využít pouze na základě
výslovného zmocnění uvedeného ve zvl. zákoně).
---------------------------------------------------------------------------------------------
POZOR - U části II. i III., jde o obecnou úpravu správního řízení
(v intencích § 1 odst. 2 s.ř.).
Neboli – i k ustanovením z části III. s.ř. mohou založit zvláštní zákony odchylky.
----------------------------------------------------------------------------------
Na obdobné či přiměřené využití ust. z části II., a někdy i třetí se odkazuje v
dalších částech s.ř. u dalších procesních forem.
II. Systematika úpravy správního řízení
ve správním řádu:
Pro účely správního řízení se použijí také:
 - část I. s.ř. - Základní zásady činnosti správních orgánů,
 z části VII. s.ř.: úprava stížnosti, určení nadřízeného orgánu, působnosti
základních zásad činnosti, uplatnění části čtvrté správního řádu.
 z části IV. s.ř. (tzv. „jiné úkony“ - neformální proces, jednodušší postup) možnost
opravy, resp. přezkumu určitých úkonů učiněných v řízení (§ 156
odst.1 a 2, § 158 odst.2).
II. Správní řízení obecné a zvláštní
 Rozlišujeme tedy:
 správní řízení obecné = založené na shora
uvedené obecné úpravě ve správním řádu
( část II. a III. s.ř.).
Jako celek se uplatňuje spíše výjimečně.
 správní řízení zvláštní = odchylky od obecné úpravy
upraveny ve zvláštních zákonech.
 Rozsah speciálních ustanovení - může býti od minimálního
po výrazný.
Subsidiární působnost správního řádu se tedy plně
uplatňuje rovněž ve správním řízení (vycházeje z ust. §1 odst.
2 s.ř.).
Příklady: řízení přestupkové, územní a stavební řízení, řízení o
změně jména a příjmení, o nepřijetí ke studiu na VŠ, o uložení
nápravného opatření dle zákona o veřejných zakázkách,….).
III. Zásady správního řízení
Správní řád zásady správního řízení
neuvádí, ani nepojmenovává
(na rozdíl od základních zásad činnosti správních orgánů).
Lze je dovodit z dikce dalších ustanovení SŘ
upravujících správní řízení v obecné i ve zvláštní formě.
Účel a úloha procesních zásad:
- umožňují pochopit a respektovat povahu a podstatu, a účel právní
úpravy správního řízení,
- reflektují event. odlišnosti zvláštních druhů správního řízení od úpravy
obecné, a postavení SO a účastníků v nich. Z toho důvodů – často
nastaveny v protikladných dvojicích (buď – anebo),
- napomáhají správné interpretaci a aplikaci ustanovení správního řízení
v SŘ a ve zvláštních zákonech.
POZN.: Zásady správního řízení působí také pro další formy upravené správním řádem
(v části čtvrté až šesté), a to na základě (vnitřních) odkazů na analogické použití
ustanovení o správním řízení dle části druhé, resp. také třetí („obdobně“, „přiměřeně“).
III. Zásady správního řízení
Vztah k základním zásadám činnosti správních orgánů
uvedeným v § 2 – § 8 s.ř.
Základní zásady činnosti se vztahují rovněž na správní řízení, v němž
slouží zejména k realizaci a ochraně práv účastníků, resp. řádnému a
spravedlivému procesu.
Pro správní řízení ze základních zásad činnosti významné zejména:
- zásada materiální pravdy (§ 3) - zjištění skutkového stavu věci ,
- povinnost poučovací a zásada uvědomovací (§ 4),
- povinnost umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a
oprávněné zájmy (ibid) – tedy v rámci veřejné správy jako služby
(„dobré správy“). .
- zásada rychlosti a hospodárnosti (procesní ekonomie) (§ 6), a d.
----------------------------------------------------------------------------------------
POZN.: Výklad základních zásad činnosti – viz SP II, 2.
přednáška.
III. Zásady správního řízení
Pro řešení procesních otázek rovněž významné
„materiálně“ zaměřené základní zásady činnosti (proporcionalita,
předvídatelnost,…(§ 2) Výslovně srov. např. § 58 s.ř. (k uplatnění
zajišťovacích prostředků).
Na shora uvedené zásady činnosti navazují ze zásad
správního řízení zejména:
- zásada volného hodnocení důkazů (§ 50 odst. 4), s výjimkou
závazných podkladů (srov. - závazná stanoviska - § 149 odst. 1),
- zásada procesní rovnosti dotčených osob s modifikacemi,
resp.konkretizací. Postavení účastníků - § 27, pro účely
doručování rozhodnutí - §19 a násl., odvolací lhůty při
neoznámení rozhodnutí § 84,…),
- zásada řádného odůvodnění rozhodnutí (§ 68 odst. 3, § 155
odst. 3, § 173 odst. 1).
III. Zásady správního řízení:
Další zásady správního řízení:
- zásada písemnosti (pravidlo) kombinovaná se zásadou
ústnosti (vedení řízení § 15, jednací jazyk § 16, spis § 17,
protokol § 18, ústní jednání § 49),
- zásada neveřejnosti správního řízení ( + výjimečně veřejné
ústní jednání (§ 49/),
- zásada oficiality v kombinaci se zásadou dispoziční
(počínaje zahájením řízení § 44 a násl., dále § 45 odst. 1 – zúžení či
zpětvzetí návrhu do vydání prvostupňového. rozhodnutí, dispozice s
řádným opravným prostředkem..) – projev pravomoci SO (ten odpovídá
za průběh řízení) vs. vůle účastníka,
- zásada vyšetřovací (vyhledávací) – podklady pro rozhodnutí
opatřuje správní orgán (výjimečně může připustit, aby účastník - § 50
odst. 2). Pouze se sporném řízení zásada projednací (§ 141 odst. 4).
III. Další zásady správního řízení:
- zásada dvouinstančnosti - obecně řádný opravný prostředek
(odvolací řízení - § 81 a násl.), vyloučena výjimečně zákonem.
- zásada jednotnosti řízení (řízení jako jeden procesní celek i ve
vztahu k proces. právům), omezena zásadou koncentrace (§
36 odst. 1 ve spojením s § 82 odst. 4).
K novým skutečnostem se v odvol. řízení přihlédne, jen nemohlyli
být uplatněny dříve. Avšak – omezené použití (u řízení kde ex
offo se ukládá povinnost).
III. Zásady správního řízení
 Pro oblast správního trestání se uplatňují některé specifické zásady,
resp. modifikace procesních zásad obecných. Zejména:
 právo na obhajobu ( + zákaz sebeobviňování),
 ne bis in idem (překážky řízení, res iudicata – administrata),
 presumpce neviny,
 neuplatňuje se koncentrace řízení,
 zákaz reformace in peius,
 in dubio pro reo (mitius),
 ústnost (omezená – z.č.250/2016 Sb. - § 80).
(Více viz poslední přednáška 12.12.2022).
V učebnici:
Skulová, S., a kol.:
Správní právo procesní, 4. aktualizované a rozšířené
vydání. Plzeň: Vydavatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2020,
str.: 33 - 52, 81 - 90.
Děkuji za pozornost.