V této části kurzu se dozvíte: 

• Jaké jsou hlavní charakteristiky unijního práva.
• Jaké existují prameny práva EU.
• Co je primární a sekundární právo EU a jaký se mezi nimi rozdíl.
• Jak se primární právo mění.
• Jaké jsou druhy sekundárního práva a jak vznikají.

Doporučený studijní text: 

Nastudujte si v učebnici Úvod do mezinárodního a evropského práva strany 80 - 87.

Dále je doporučováno nastudovat si v učebnici Tomášek, M., Týč, V., Malenovský, J., Křepelka, F. a kol. Právo Evropské unie. 3. aktualizované vydání. Praha: Leges, 2021, s.  99 - 121.

Důležité pojmy a schémata: 

Charakteristické znaky unijního práva: 

1. je to specifický právní systém odlišný od práva mezinárodního i vnitrostátního (členských zemí). V podstatě se unijní právo vydělilo z mezinárodního práva, na kterém je nyní zcela autonomní.
   
2. má subordinační charakter podobně jako právo vnitrostátní. Subordinace (podřízenost) dopadá nejen na členské státy, ale i na jednotlivce (avšak jen ve vymezených oblastech, v nichž členské státy dobrovolně přenesly své pravomoci na Evropskou unii).

Systém práva EU

Nabízí se několik hledisek, např.:

• Strukturální (podle subjektu tvorby):
  • Primární právo – mezinárodní smlouvy uzavřené čl. státy, na kterých EU spočívá
  • Mezinárodní smlouvy uzavírané EU – vyšší právní sílu má primární právo, nižší má sekundární (MS musí být tedy vždy v souladu s primárním právem)  
  • Sekundární právo – vnitřní právo EU upravující její fungování v rámci svěřených pravomocí
• Obecné zásady unijního práva - vznikají zobecňováním existujících pravidel práva, formulaci nacházíme v judikatuře Soudního dvora EU.
• Vnitřní uspořádání systému (hierarchie):
• "ústava" Unie - tvoři ji zřizovací smlouvy (nyní SFEU, SEU, EURATOM) a další smlouvy je měnící a doplňující (např. Lisabonská, Amsterdamská nebo Nicejská smlouva) 
• ostatní unijní předpisy - musí být s "ústavou" v souladu.
• Obsahové hledisko: 
• právo institucionální - upravuje organizační strukturu Unie (blíže viz lekce č. 7),
• právo materiální - reguluje jednotlivé oblasti vlastních činností Unie (např.  jednotný vnitřní trh, měnová unie, soutěžní právo EU a další).

Primární právo

Prvotní pramen základních pravidel, na kterých EU spočívá. Patří sem A) zřizovací smlouvy = mezinárodní smlouvy sjednané členskými státy, kterými jsou:

• 1951/1952: Smlouva o zřízení ESUO, platnost skončila v roce 2002
• 1957/1958: Smlouva o zřízení EHS
• 1957/1958: Smlouva o zřízení EUROATOMu
• 1965/1967: Slučovací smlouva (revizní)
• 1986/1987: Jednotný evropský akt (revizní)
• 1992/1993: Maastrichtská smlouva o Evropské unii
• 1997/1999: Amsterdamská smlouva (revizní)
• 2000/2003: Smlouva z Nice (revizní)
• 2007/2009: Lisabonská smlouva (revizní)

V současné době je úprava zřizovacích smluv obsažena ve trojici smluv (původní zřizovací smlouvy ve znění revizních smluv):

1. Smlouva o Evropské unii, odkaz zde,
2. Smlouva o fungování Evropské unie, odkaz zde, společně jako "Smlouvy", a
3. Smlouva o EUROATOMu.

Vedle zřizovacích smluv se do primárního práva dále řadí B) smlouvy rozpočtové, C) smlouvy o přístupu nových členů (např. České republiky), a D) Listina základních práv Evropské unie.

Změna primárního práva: jelikož nejsou tyto smlouvy obyčejnými mezinárodními smlouvami, není jejich změna možná pouhým souhlasným projevem vůle smluvních stran jako tomu je v mezinárodním právu, nýbrž se vyžaduje zvláštní procedura, zahrnující rozhodnutí Rady EU o svolání mezivládní konference. Jen tato konference může přijmout změny, které musí být jednomyslně přijaty všemi členskými státy a následně musí být všemi členskými státy revizní smlouva ratifikována. 

Pouze v některých stanovených případech předvídají Smlouvy zjednodušenou změnu primárního práva (bez svolání mezivládní konference, při předvídaných změnách ve způsobu hlasování v Radě EU dokonce i bez ratifikace).

Sekundární právo EU

Jde o legislativní a nelegislativní akty přijímané orgány Unie (tedy nikoli členskými státy!) , jež jsou vydávány na základě zřizovacích smluv. Jsou jimi:

1. nařízení (regulations): závazný akt normativní povahy. Nařízení jsou obecně závazná jak na úrovni EU, tak na úrovni jednotlivých členských států. Pokud není výslovně stanoveno jinak, jsou závazná ve všech členských státech. Mohou přímo zavazovat jak členské státy, tak jejich vnitrostátní subjekty práva (tj. jednotlivce - fyzické a právnické osoby). Pro právo EU je tím, čím je pro vnitrostátní právo zákon. Používají se tam, kde je potřeba vytvořit přímou unijní právní úpravu určité otázky relativně nezávislou na vnitrostátním právu členských států - jde o unifikovanou právní úpravu závaznou pro všechny členské státy a jejich jednotlivce = smyslem je tedy unifikace. Typická např. v oblasti soutěžního práva EU, kde je nutné mít jednotná pravidla.
2. směrnice (directives): nemá obecnou závaznost ve vztahu k jednotlivcům, oproti nařízením zavazuje jen členské státy . Směrnice typicky předepisuje výsledek, jehož má být dosaženo, členském státu však ponechává, jak tohoto výsledku dosáhne (jakou formu a metodu zvolí). Směrnice vždy obsahuje lhůtu, ve které ji musí členský stát provést (transponovat a implementovat) do vnitrostátního práva - tedy zapracovat do vnitrostátních právních předpisů. Smyslem přijímání směrnic je tedy sbližování obsahu vnitrostátních právních předpisů členských států = harmonizace. Oproti nařízení tak nevytváří autonomní unijní úpravu, ale vede k tomu, že vnitrostátní právní předpisy musí zajišťovat určitý standard, který směrnice stanoví.  Typickými oblastmi, v nichž se směrnice uplatňují, je např. ochrana spotřebitele (tj. směrnice stanovuje určité aspekty úpravy na ochranu spotřebitelů, ty však v souladu se směrnicí každý stát stanoví ve svém občanském zákoníku či jiném příslušném vnitrostátním právním předpise). Obecně platí, že pokud určitou záležitost postačí upravit ve formě směrnice, nikoliv nařízení, měla by být zvolena jako forma směrnice (v praxi nedodržováno). Pokud není směrnice řádně (úplně a správně) a včas transponována do vnitrostátního práva, mohou nastat tyto důsledky: 1) stát porušuje unijní právo a může být postižen (blíže viz lekce č. 10), 2) jednotlivec se může vůči státu neprovedené směrnice dovolat (přímý účinek, z jeho pohledu získává směrnice vlastnost nařízení), 3) vnitrostátní předpis může být potřeba vykládat ve smyslu neprovedené směrnice (nepřímý účinek), 4) odpovědnost státu za škodu, která jednotlivci řádným či včasným neprovedením vznikne.
3. rozhodnutí (decisions): individuální akt zavazující pouze subjekty, kterým je adresován. Adresátem mohou být členské státy, orgány Unie i jednotlivci. Jde například o rozhodnutí Komise v oblasti ochrany hospodářské soutěže, rozhodnutí Soudního dvora. Vedle toho existují i rozhodnutí s normativním dopadem (které se podobají našim vyhláškám, např. rozhodnutí Rady EU o zřízení Tribunálu v rámci Soudního dvora EU).
4. doporučení (recommendations): nejsou právně závazná, mají pouze pomocnou roli, jejich nerespektování nelze právně sankcionovat.
5. stanoviska (opinions): právně nezávazná stejně jako doporučení.

Nejdůležitějšími akty sekundárního práva EU, kterým je v rámci tohoto kurzu potřeba dobře porozumět (a pochopit jejich odlišnosti), jsou nařízení a směrnice.

Použití směrnic a nařízení na jednotlivé vztahy

Vůči jednotlivcům se až na úplné výjimky (přímý účinek v v některých případech řádného a včasného neprovedení směrnice) přímo vztahuje pouze nařízení. Směrnice zavazuje členské státy, které mají povinnost jednotlivé standardy vůči jednotlivcům zprostředkovat svým vnitrostátním právem (který obsahově uvedenou do souladu s příslušnou směrnicí).

Přijímání směrnic a nařízení: legislativní akty jsou přijímány příslušnými orgány Unie v legislativním procesu. Pravomoci orgánů EU k vydávání aktů sekundárního práva jsou obsažena v jednotlivých konkrétních ustanoveních Smlouvy o fungování Evropské unie, kde je vždy specifikována procedura jeho přijetí.

Samotný legislativní postup je dvojího druhu:

• řádný: návrh předkládá Komise a spolurozhoduje o něm Rada EU a Evropský parlament. Rada EU rozhoduje zpravidla kvalifikovanou většinou (pro přijetí musí být alespoň 55 % států, které reprezentují alespoň 65 % obyvatel). Řádný legislativní postup může probíhat až ve třech čteních:
  • 1. čtení - návrh nejdříve projednává Evropský parlament, který může návrh buď přijmout nebo pozměnit. Poté návrh projednává Rada, která může rozhodnout, že postoj Parlamentu akceptuje (v takovém případě je legislativní akt přijat) nebo může postoj Parlamentu pozměnit (návrh je pak vrácen Parlamentu k druhému čtení).
  • 2. čtení - Evropský parlament posoudí postoj Rady a poté jej buď schválí (akt je přijat), odmítne (akt nevstoupí v platnost a celý postup je ukončen) nebo předloží pozměňovací návrhy a návrh postoupí Radě k druhému čtení. Rada posoudí postoj Parlamentu buď schválí všechny pozměňovací návrhy Parlamentu (akt je přijat), neschválí všechny pozměňovací návrhy (je svolán dohodovací výbor).
  • Dohodovací výbor - se svolává, pokud Rada neschválí všechny změny navrhované Parlamentem v druhém čtení. Je složen ze stejného počtu poslanců Parlamentu a zástupců Rady. Jeho úkolem je dohodnout se na znění návrhu, které bude přijatelné pro oba orgány. Pokud se výbor nedohodne na společném návrhu, legislativní akt není přijat a postup je ukončen. Pokud se dohodne na společném návrhu, návrh je postoupen Parlamentu a Radě k třetímu čtení.
  • 3. čtení - Evropský parlament posoudí společný návrh. Může návrh odmítnout nebo nepřijmout rozhodnutí (návrh není přijat a postup je ukončen) nebo schválit (pokud tak učiní i Rada, legislativní akt je přijat). Parlament schvaluje společný návrh prostou většinou odevzdaných hlasů. Rada schvaluje společný návrh kvalifikovanou většinou.
• zvláštní:  Rada je fakticky jediným normotvůrcem. Evropský parlament musí s legislativním návrhem vyjádřit svůj souhlas nebo musí být konzultován. Vždy specifikován v příslušném ustanovení (často se liší tím, že o přijetí rozhoduje např. pouze Rada EU, příp. že se v ní vyžaduje jednomyslnost). Příkladem může být přijímání harmonizačních směrnic ve věci nepřímých daní na základě čl. 113 Smlouvy o fungování EU, kdy na návrh Komise rozhoduje Rada EU sama (tj. bez Evropského parlamentu), a to jednomyslně. Evropský parlament a Hospodářský a sociální výbor jsou pouze konzultovány.

Nelegislativní akty přijímá jen orgán EU, který je k tomu zmocněn, a to bez legislativní procedury. Příkladem mohou být Komisí přijímané prováděcí předpisy, či nařízení přijatá v přenesené pravomoci (na základě výslovného zmocnění, např. v oblasti hospodářské soutěže). 

Obecné zásady unijního práva

Jde o často nepsaná a obsahově obecná, tudíž relativně abstraktní, pravidla. Jsou jim základní zásady, které ovládají unijní právo (např. zásada přednosti, zásada přímého účinku, viz další lekce). Tyto zásady dovozuje ve své judikatuře Soudní dvůr EU, a to ze dvou zdrojů: 

1. zřizovací smlouvy (tedy primární právo EU),
2. vnitrostátní právní řády členských států (zejména jejich ústavní pravidla).

Obecné zásady mají stejnou právní sílu jako prameny primárního práva!

Mezinárodní smlouvy (tzv. vnější dohody)

Jedná se o mezinárodní smlouvy uzavřené mezi EU a 3. státy nebo mezinárodními organizacemi. Tyto MS mají právní sílu nižší než primární právo, ale vyšší než sekundární právo! Sekundární akty je proto nutno vykládat v co největším možném rozsahu v souladu s uvedenými smlouvami. Tyto MS jsou závazné pro členské státy.

Jako příklad lze uvést Komplexní hospodářskou a obchodní dohodu mezi EU a Kanadou (CETA).

Judikatura SDEU jako pramen práva EU

Je pramenem práva, zejm. ta rozhodnutí, která vyplňují mezery v unijním právu. Zajišťuje dodržování práva při výkladu a provádění jednotlivých ustanovení unijního práva, dohlíží nad jednotností výkladu a aplikace ve všech členských státech, jakož i nad tím, aby tento výklad odpovídal duchu EU a evropské integrace. Jeho pravomoci z něj činí významný prvek evropského práva jak při jeho prosazování, tak i při interpretaci práv a povinností vyplývajících z jednotlivých pramenů práva ES. Ačkoli neexistuje výslovné stanovení závaznosti rozsudků SDEU pro budoucí rozhodování ostatních soudů, přesto působí jednotlivé rozsudky silou své přesvědčivosti na soudní praxi ve všech členských státech Unie, protože naznačují, jak bude ESD rozhodovat v obdobných případech, předložených mu v budoucnu. V odůvodněních k jednotlivým rozsudkům ESD také představuje a vysvětluje své názory a stanoviska na některé fundamentální otázky evropské integrace a tím výrazným způsobem ovlivňuje právní stránku celé věci

Další zajímavé odkazy:

• Řádný legislativní postup (video): https://www.consilium.europa.eu/cs/council-eu/decision-making/ordinary-legislative-procedure/
• Legislativní proces při přijímání sekundárních unijní aktu:  The decision-making process in the Council - Consilium (europa.eu) 

Zopakujte si:

1. Jaký je rozdíl mezi primárním a sekundárním právem EU?
2. Co tvoří primární právo? Jak se primární právo mění?
3. Jaké druhy sekundárních právních aktů znáte?
4. Popište rozdíl mezi nařízeními a směrnicemi. Koho zavazují?
5. K čemu slouží nařízení a k čemu směrnice?
6. Popište řádný legislativní postup přijímání legislativních aktů v EU.