Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 1 Správní právo II 2. přednáška - 2.10.2023 Hlavní téma: Diskreční pravomoc veřejné správy Přednáší: doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. Správní právo II 2. přednáška •OBSAH PŘEDNÁŠKY: •Otázka vázanosti a volnosti v činnosti veřejné správy. •Diskreční pravomoc veřejné správy. Správní uvážení jako specifický projev pravomoci správního orgánu. •Limity, znaky a specifika přezkumu. •Problematika neurčitých pojmů. • • Jde o problematiku: • - související s interpretací a aplikací, s ústavními základy, •- teoreticko-praktická. •- vztahující se na činnost veřejné správy, a také soudní přezkum. • Diskreční pravomoc veřejné správy, aneb problém vhodného nastavení vztahu „vázanost vs. volnost“ v činnosti, resp. rozhodování veřejné správy, a to v podmínkách moderního právního státu, tedy v intencích principu legality. Zkoumaná témata, resp. také otázky k zodpovězení či úvaze : 1) 1)Problém vázanosti vs. „volnosti“ v činnosti veřejné správy 2)Pojmy „správní uvážení“, „diskreční pravomoc“. Varianty správního uvážení. 3)Správní uvážení jako součást, resp. projev pravomoci správního orgánu. 4)problém tzv. „absolutního volného uvážení" 5)Identifikace správního uvážení 6)Meze a hlediska správního uvážení 7)Neurčité pojmy • Pojem „diskrece“: •Obecně - slovníkový význam: • •„Uvážlivost, rozvážnost, volnost jednání a rozhodování, vlastní úsudek, volné uvážení, úvaha.“ • •(ale také taktnost, zdrženlivost, rezervovanost). • • • Na co navazujeme ? Co jsme již probírali ? •v 10. přednášce v SP I – objasnili jsme pojem pravomoc správních orgánů, •a možných složek pravomoci: •- normotvorná, - rozhodovací, - exekuční, - kontraktační, - zásahová, - kontrolní, - sankční (trestající), - evidenční. • •V rámci zákonného nastavení jsou uplatňovány jako povinné, nebo s možností jejich využití, a to s ne vždy přesně zákonem předvádaným výsledkem. • Na co navazujeme ? Co jsme již probírali ? •Rovněž jsme řešili problematiku (veřejných) subjektivních práv a jejich strukturu („pětice“: právo na vydání povolení nebo souhlasu, právo na určitá plnění od VS, právo aby se VS zdržela zásahů či zákroků, právo uplatňovat procesní práva, právo na participaci na výkonu VS) • - a již jsme nanesli otázku jejich ne/nárokovosti (resp. ne/vymahatelnosti). •Otázka č. 1: Je vždy řešení jednoznačné, resp. zcela ano, či zcela ne ? •Otázka:č.2: Co rozhoduje ? Jaké faktory zde působí ? •V této souvislosti jsme prezentovali základní zásady činnosti – a jejich specifickou úlohu ve vztahu ke správnímu uvážení – diskreční pravomoci. -mezi nimi primus inter pares – zásada legality. Sama o sobě, úzce interpretovaná ustanovení (pouhý výklad jazykový – odpovědi vždy nedávají. (Pl.ÚS 33/97 ze 17.12.1997 – nutno využít také teleologický výklad…) -Naopak – nastoluje problém respektování povahy pravomoci, resp. vázanosti či volnosti jejího uplatnění ( viz níže příklad). • • • Co víme dál ? •Problém současného působení, resp. požadavků: •veřejných zájmů vs. (veřejných) subjektivních práv ( a někdy mezi nimi v rámci obou kategorií). •Zásady poskytují vodítka: - jednání ve veřejném zájmu, ochrana práv, zákaz zneužití pravomoci, proporcionalita ( vyváženost), vztah k věcnému základu, legitimní očekávání, (+ odůvodnění). • (Pozn.: u VP smluv – také zásada účelnosti, VS jako služba - § 159 o.2 a 3 s.ř.). •(v 9. přednášce SP I) – o cílech a úkolech veřejné správy. Jakou úlohu mají při rozhodování dle konkrétních zákonných ustanovení ? - souvislost s účelem pravomoci SO ? • – u jednotlivých forem realizace veřejné správy – není významný pouze požadavek zákonnosti, ale také (věcné) správnosti výsledku (rozhodnutí), tedy obsahové stránky rozhodnutí, a také postupu. • (k tomu srov. - ve spr. řádu pro správní řízení - § 89 odst. 2) •Otázka č. 3 : Předepisuje právo vždy varianty konkrétního výsledku, tedy věcného řešení ? •Otázka č. 4: A týkají se položené otázky pouze procesních forem činnosti ? 1) Vztah vázanosti vs. volnosti při výkonu pravomoci správních orgánů - vykrystalizoval v otázku: •Připadá v úvahu - s ohledem na povahu a rozmanitost úkolů a forem veřejné správy, a základy a zásady výkonu veřejné moci : •a) plná právní regulace činnosti veřejné správy, resp. správních orgánů („SO“), tedy pro všechny případy a situace, resp. - lze požadovat plnou právní vázanost veřejné správy? •A na druhé straně •b) pro situace, kde nejsou dána konkrétní a přesná pravidla, resp. hlediska pro rozhodování, lze akceptovat plnou rozhodovací volnost, tedy ničím neomezený výkon činnosti správních orgánů ? • • Nastavení vztahu vázanosti a volnosti v činnosti veřejné správy – výsledek vývoje v podmínkách moderního právního státu: •Řešením: kompromis mezi vázaností a volností • – nikoliv však jakýkoliv. •= výzva pro legislativu: Míra určitosti a přesnosti právních úprav měla by být adekvátní významu upravované věci. • •Následně - náročný úkol interpretační, a také aplikační. •Přičemž – otázka kvalifikovanosti osob vykonávajícíh VS („úřední osoby“). •Pro ilustraci – příklad z právní úpravy přestupků: • Příklad: § 125c z.č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích: (1) Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích: •f) při řízení vozidla:….. •7. předjíždí vozidlo v případech, kdy je to obecnou, místní nebo přechodnou úpravou provozu na pozemních komunikacích zakázáno,… • •(5) Za přestupek se uloží pokuta:... •d) od 5000 Kč do 10000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1 …. písm. f) bodu …7… •(9) Za přestupek podle odstavců 1 až 4 nelze uložit napomenutí. •Od uložení správního trestu podle odstavců 5 a 6 nelze v rozhodnutí o přestupku upustit. •-------------------------------------------------------------------------------------- •Otázka obecná – č. 5: Jak pro neukázněného řidiče může případ dopadnout? K tomu otázky dílčí: a): Kdy jde v právní úpravě přestupků o rozhodnutí vázané, kdy jde o správní uvážení ? •Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, v platném znění (výňatky): • •§ 78 Zahájení řízení z moci úřední •1) Správní orgán zahájí řízení o každém přestupku, který zjistí, a postupuje v řízení z moci úřední. • Otázka b): Může SO postupovat odlišně? • § 35 Druhy správních trestů 1)Za přestupek lze uložit správní trest a) napomenutí, b) pokutu, c) zákaz činnosti, d) propadnutí věci nebo náhradní hodnoty, e) zveřejnění rozhodnutí o přestupku. • Otázka c): Musí být trest uložen vždy, pokud je přestupek spolehlivě zjištěn a obviněnému prokázán ? • Otázka d): Dle čeho se bude druh, resp. výměra trestu určovat ? • • § 37 Určení druhu a výměry správního trestu •Při určení druhu správního trestu a jeho výměry se přihlédne zejména •a) k povaze a závažnosti přestupku, ……. •c) k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem, …. •f) u fyzické osoby k jejím osobním poměrům a k tomu, zda a jakým způsobem byla pro totéž protiprávní jednání potrestána v jiném řízení před správním orgánem než v řízení o přestupku, •g) u právnické nebo podnikající fyzické osoby k povaze její činnosti, .…. •Otázka d): Jsou hlediska pro uložení trestu a jeho výměry zcela konkrétní ? •e): Lze přihlédnout k jiným hlediskům, než výslovně uvedeným ? •f): Jakýmkoliv hlediskům ? •g): Jaký je celkový právní rámec pro rozhodování SO o uložení trestu, resp. ukládání trestů v rámci celkového výkonu jeho pravomoci ?.... •Nutnost výkladu logického, systematického, event. i teleologického, orientace v zásadách činnosti, specifických zásadách trestání a procesních,… • •----------------------------------------------------------------------------------------- Vývoj řešení otázky vázanosti vs. volnost v rozhodování veřejné správy vůči adresátům: • • • – historicky: od plné (absolutní) vůle panovníka (státu) • • - k vázanosti veřejné správy ústavou a zákony • (koncept právního státu, konstituování správního práva), • • - až po současnou vázanost celým právním řádem, resp. principem legality • (srov. § 2 odst. 1 s.ř.), a to v podmínkách moderního právního státu (tj. s příslušným hodnotovým rámcem, a působením principů – obecných, právního odvětví). • •„Státní moc slouží všem občanům, a lze ji uplatňovat v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl.2 odst. 2 LZPS). • • + respekt k ZPS, a ochrana (veřejných) subjektivních práv osob, včetně práva na soudní ochranu. • • • Legislativní řešení problému nastavení „volnosti vs. vázanosti“ veřejné správy: • Nástroje použité v pozitivním právu • (= na mnoha místech v předpisech správního práva): • • I. Správní uvážení, resp. diskreční pravomoc. • II. Neurčité pojmy • Mohou býti v právní úpravě kombinovány, tedy SU stanoveno s použitím neurčitého pojmu, jak bylo patrno i ve shora uvedeném příkladu. • • (Nejde přitom o mezery v právu.) • ------------ • •POZN.: Odlišným pojmem je „volné hodnocení důkazů“. Procesní zásada - slouží ke správnému posouzení skutkové stránky věci (srov. zejm. § 50 odst. 4 s.ř.). Volnost i zde jen relativní – existují také závazné podklady, jimiž je SO vázán. 2) Definice správního uvážení („SU“): •situace, kdy s naplněním hypotézy právní normy není spojena jediná právně přípustná dispozice. • •= Aplikujícímu správnímu orgánu je ponechána možnost výběru z nejméně dvou variant dalšího postupu (dispozic). • •Fakticky = ponechání zákonem předvídaného prostoru k vlastní úvaze správního orgánu. • •Pozn.: ve správním řádu se pojem SU nevyskytuje. •Použit pro soudní přezkum – srov. § 78 odst. 1 s.ř.s. (nezákonnost spočívající v překročení zákonných mezí správního uvážení, nebo jeho zneužití) + odst. 2 – přezkum uloženého trestu). •K tomu více v 10. přednášce ve Správním právu procesním. • Pojmy: správní uvážení - diskreční pravomoc: • •Správní uvážení /“SU“/ (tradičně tzv. volná úvaha správního orgánu) - zpravidla zařazena v dispozici (resp. sankci) právní normy (v řešení konkrétní věci). • = uvážení v klasickém smyslu (stricto sensu), resp. v (legislativně) technickém pojetí. • •Pojem „diskreční pravomoc“ - obsahově širší: •Zahrnuje: - shora uvedené správní uvážení /klasické/ • + zmocnění SO k normotvorné činnosti. • •Nicméně - pro SU se používá také označení „diskrece“, „diskreční pravomoc“ – jako vyjádření opaku rozhodování tzv. vázaného. Varianty správního uvážení: • • - dle toho, zda právní norma zakládá pravomoc: • •A. - danou normu aplikovat či neaplikovat • (= „uvážení jednání“) • (Např.: SO může uložit pořádkovou pokutu - § 62 s.ř.), • • B. volby některého z více nabízených konkrétních řešení dané věci • (= „uvážení volby“). q •(Např.: SO může uložit pořádkovou pokutu do výše 50 tis Kč – ibid, a může ji také snížit či prominout – odst. 6). • • Varianty mohou být kombinovány, resp. na sebe navazovat, jak je tomu v uvedeném příkladu z oblasti přestupkové. • • 3) Správní uvážení jako specifická součást, resp. projev pravomoci správního orgánu: • •Účel diskreční pravomoci (SU): poskytnout SO prostor pro nalezení •správných, vhodných řešení, resp. rozhodnutí v konkrétním případě • = potřebnou flexibilitu, • •ovšem při zachování dostatečné míry stability rozhodování (právní jistota, předvídatelnost činnosti VS). • •Správní orgán může využívat svou …“odbornost, zkušenost, přizpůsobivost nastalým a těžko předvídatelným situacím, a to i z hlediska důsledků zásahu. (V.Vopálka) • SU jako projev pravomoci správního orgánu: •Zda a jaký prostor pro volnou úvahu bude správě ponechán - svěřeno především do pravomoci zákonodárce. •Zákonodárce nemá, co do úpravy volné úvahy veřejné správy, vlastní volnou úvahu (…zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné.“ ( Pl. ÚS 19/93). •K tomu klasik: •Legislativně-politickým důvodem zařazení správního uvážení do předpisů není, aby byla umožněna subjektivní zvůle správních orgánů, nýbrž, •„…aby mohly vyhověti speciálním požadavkům jednotlivých konkrétních případů. Uvažování představuje, obrazně řečeno, bránu, kterou vcházejí do budovy právního řádu mimoprávní motivace." (A.Merkl) • •Tam, kde je zákonem založeno správní uvážení, nejde pouze o právo, ale zároveň povinnost této volné úvahy použít , a to se všemi náležitostmi, včetně řádného odůvodnění. • (tj. řádně uplatnit pravomoc) • • 4) K problému tzv. „absolutního volného uvážení“ • •= případy, kde SO rozhoduje o oprávněních, na něž není právní nárok, a/resp. kde zákon nestanoví zcela přesná kritéria (např. udělení státního občanství, azylu, vysílací licence, a d.). • •AVŠAK: „Každá pravomoc má právní limity, a to bez ohledu na to, jak široce je formulován zákon, který ji zakládá.“ • „Tam, kde panuje vláda práva, nemůže existovat neomezená diskreční pravomoc.“ (H.W.R.Wade) •TEDY uvedené případy: •jsou variantou SU, minimálně jsou případem „úvahy jednání“, •vztahují se na ně obecně požadavky kladené na řádný výkon pravomoci SU - nemůže jít o libovůli, •nejsou obecně vyňaty ze soudního přezkumu (jde minimálně o kontrolu nepřekročení mezí SU, nezneužití), ledaže tak výslovně stanoví zákon. • • Ad problém tzv. „absolutního volného uvážení“: • ÚS i NSS: „V právním státě je libovůle nepřípustná.“ • •NSS – 906 Sb.NSS – 6 A 25/2002-42 ( + RS NSS č.950 Sb.NSS): • • “Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.“ • • • Ad problém tzv. „absolutního volného uvážení“: •NSS č. 905 Sb. NSS, č.j. 4 Aps 3/2005-35: •I. Pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce [čl. 63 odst. 1 písm. i) Ústavy] je výrazem jeho postavení v rámci moci výkonné jako „správního úřadu“ sui generis. •II. Na jmenování soudcem není právní nárok. Funkce soudce je ovšem veřejnou funkcí a justiční čekatel nejmenovaný prezidentem republiky do funkce soudce je oprávněn dovolávat se práva na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech]. Ve spojení s tím je oprávněn dovolávat se toho, aby nebyl na tomto právu diskriminován (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny), stejně jako je oprávněn i k tomu, dovolávat se práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), a to i když sám návrh na projednání věci podat nemohl. • III. Právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím (v daném případě na přístup k funkci soudce), jakož i právo na projednání věci bez zbytečných průtahů, ve spojení s právem nebýt diskriminován, není s ohledem na znění čl. 36 Listiny, a to i ve spojení se zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ze soudního přezkoumání vyloučeno. Akty či úkony prezidenta republiky při výkonu jeho pravomoci jmenovat soudce jsou ve spojení s uvedenými právy přezkoumatelné ve správním soudnictví. 5) Problém identifikace SU: •= které případy jsou správním uvážením, a které nikoliv. • •Ne vždy jde o případ SU, pokud zákon stanoví, že správní orgán něco učinit „může“, resp. že z jeho strany něco učinit „lze“. •Může jít o povinnost správního orgánu jednat určitým způsobem - tzv. „norma kompetenční“, jež svým zněním zakládá pravomoc SO vůči adresátům. •Vždy proto nutno brát v úvahu širší právní kontext, včetně nastavení, resp. účelu pravomoci správního orgánu (srov. § 2 odst. 2 s.ř.). •Nutný tedy také výklad systematický, resp. také teleologický. • Zajištění legality správního uvážení •Obsah a rozsah pravomoci SO by měly být dostatečně určitě zákonem stanoveny. • (viz ústavní požadavek stanovení mezí a způsobu výkonu státní moci zákonem / čl. 2 odst. 3 Ústavy/). • •ESLP: Silver et al. V. Spojené království, 1983: „Zákon, který svěřuje diskreční pravomoc, musí stanovit rozsah takové diskrece“… • •Metody: 1)stanovení limitů (mezí) = ROZSAHU uvážení 2)stanovení hledisek (kritérií) – OBSAHU, KVALITY uvážení 3)přezkum respektování hledisek uvážení ad 1) a 2) •POZN.: Pojem „zákonnost“a „správnost“ rozhodnutí a postupů /§ 89 odst. 2 s.ř./, soudní přezkum správního uvážení /§ 78 odst. 1 druhá věta, odst. 2 s.ř.s./. • 6. Hlediska (kritéria) pro aplikaci správního uvážení • Vedle I.konkrétních hledisek (a mezí) stanovených zákonem – specifických pro danou oblast, resp. činnost, • pak hlediska obecnější: •II. obecné principy, resp. principy správního práva. • Pro SO koncentrovaně vyjádřeny ve správním řádu ve formě: • „Základních zásad činnosti správních orgánů“ (§§ 2 – 8 s.ř.) •Z nich zejména zařazené v § 2 (proporcionalita, jednání ve veřejném zájmu, předvídatelnost - legitimní očekávání (včetně ustálené praxe), zákaz zneužití správního uvážení, resp. pravomoci SO, šetření práv nabytých v dobré víře, zásahy jen v nezbytném rozsahu, § 4 (zásada dobré správy, vstřícnosti), § 5 ( smírné řešení rozporů). • Přitom působnost zásad obecná – při „výkonu veřejné správy“ (§ 177 odst. 1 správního řádu), •+ další zásady - výslovně nezařazené /řádné odůvodnění, transparentnost/, či zásady nepsané /neminem laedere/. • Hlediska ( kritéria) pro aplikaci správního uvážení •Dále také: •III. principy dobré správy (jež konkretizují povinnosti právní, či jsou neprávní povahy (etické, či směřující k vyšší efektivitě veřejné správy – srov. např. § 4 odst. 1, § 6, § 8 odst. 2 s.ř.). • K tomu např. - „desatero“ Veřejného ochránce práv, nebo Evropským ombudsmanem vydaný – Kodex dobré správní praxe (2001), čl. 41 LZPEU ( „právo na dobrou správu“), a také doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (2007)7 o dobré správě. •Významné pro SU – Doporučení Výboru ministrů RE (80)2 z 11.3.1980, které se týká správního uvážení. • •Závěr k hlediskům pro SU: •V souhrnu jde o strukturu určující obsahovou stránku správního uvážení. •V prostoru vymezeném jak po stránce hranic (limitů), tak co do závazných hledisek se rozhodování s volnou úvahou musí pohybovat. Jinak také: „limity vnější a vnitřní“. • • • • 7) Neurčité pojmy (NP): • - pojem, vyskytující se v právní normě, přičemž jehož obsah a význam není přesně a úplně vymezen. • •Ve správním právu hojný výskyt („veřejný pořádek“, „noční klid“, „bezúhonnost“,...). • •Při aplikaci neurčitého pojmu jde o otázku (pravomoc) subsumpční. • •Správní orgán musí NP vyložit, definovat, a poté posoudit, zda zkoumaný jev či situace odpovídá vymezeným znakům, a lze je tedy pod NP podřadit. Poté lze normu aplikovat. • •Nutno použít obvyklé interpretační metody. • • Neurčité pojmy: •Míra neurčitosti se může v čase i místě měnit. • •Míru neurčitosti snižují: • legální definice pojmu • příkladmé výčty znaků pojmu v zákoně, • prováděcí (podzákonné) předpisy, § judikatura, § metodika § ustálená rozhodovací praxe SO (včetně právních názorů vyšší instance) § a evetn. tradice. • Literatura ke studiu základní: •Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Brno: MU, 2012. • •Další prameny: • •Kopecký, M.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání Praha: C.H.Beck, 2023, str. 55-60. • •Skulová, S.: Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno: MU, 2003. (https://science.law.muni.cz/knihy/skulova_spravni_uvazeni.pdf) • •Mates, P.: Správní uvážení. Plzeň: Vydavatelství A.Čeněk, 2013. • • Toť vše pro dnešek…… Děkuji za pozornost.