Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 1 Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU NVV15Zk Veřejný majetek (8. 12. 2023) Tomáš Svoboda Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 2 Program přednášky ̶Regionální a kohezní politika EU. Východiska evropské nevrchnostenské správy. ̶ ̶Tzv. vevrchnostenská správa a europeizace ̶Základní charakteristika kohezní politiky ̶Stručný vývoj kohezní politiky ̶Obsah kohezní politiky ̶A některé další aspekty ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 3 Nevrchnostenská správa ̶Vrchnostenská X nevrchnostesnká správa ̶„Správní úřady jsou povolány ke všem způsobům statní činnosti: vydávají abstraktní nařízeni (sekundární zákonodárství), nalézají a tvoří právo (rozhodují správní spory, vydávají trestní nálezy, udílejí, obmezují a ruší práva), ale vyvíjejí rozsáhlou činnost nevrchnostenskou: stavějí a provozuji veřejné nemocnice, školy, zřizují a udržují veřejné komunikace atd.“ ̶(HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. 2. přeprac. vyd. Praha: Melantrich, 1937, s. 13). ̶ ̶Možné pohledy (na tzv. nevrchnstenskou správu) - fiskální (= hospodaření s veřejným majetkem) - pečovatelská (= poskytování veřejných služeb) ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 4 Nevrchnostenská správa ̶Europeizace (EU) ̶1/ Europeizace vnitrostátní nevrchnostenské správy např. regulace tzv. veřejných podpor ̶2/ Evropská „strategická“ spolupráce např. Trans-European Transport Network (TEN-T) ̶3/ Společná regionální (?) politika = kohezní politika EU jejím prostřednictvím ale také Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 5 Pojem kohezní politika ̶Kohezní politika EU = „politika soudržnosti EU“ ̶č. 174 Smlouvy o fungování EU (bývalý článek 158 Smlouvy o ES) ̶ ̶Unie za účelem podpory harmonického vývoje rozvíjí a prosazuje svou činnost vedoucí k posilování hospodářské, sociální a územní soudržnosti. ̶ ̶Unie se především zaměří na snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a na snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů. ̶ ̶V rámci dotyčných regionů je zvláštní pozornost věnována venkovským oblastem, oblastem postiženým průmyslovými přeměnami a regionům, které jsou závažně a trvale znevýhodněny přírodními nebo demografickými podmínkami, jako jsou například nejsevernější regiony s velmi nízkou hustotou obyvatelstva a ostrovní, přeshraniční a horské regiony. ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 6 Základní charakteristika ̶Redistributivní povaha ̶nikoli regulativní politika (obdobně „CAP“) ̶finanční intervence (de facto investiční politika) ̶specifické nástroje ̶primární = tzv. strukturální fondy (EFRR, ESF a Fond soudržnosti) ̶sekundární = granty (nenávratné), finanční nástroje (návratné) ̶ ̶rozpočet ̶7leté finanční rámce ̶EU rozpočet 2014–2020 = €1 082,5 mld. (1.02 % EU-28 HNP) ̶rozpočet kohezní politiky 2014–2020 = 34 % = €368 mld. ̶(zbytek „CAP“ a „provoz“ institucí EU) Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 7 Základní charakteristika ̶Rozdělení rolí ̶utvářejí – členské státy (Rada, Parlament) ̶unijní právní rámec kohezní politiky + rozpočet ̶ ̶realizují – Komise a (především) členské státy ̶Komise zejména „schvaluje“ operační programy ̶členské státy realizují intervence dle schváleného rámce ̶ ̶další aktéři (výbor regionů, místní aktéři…) ̶uplatnění tzv. principu partnerství ̶ ̶obecně lze říci, že kohezní politika = výsledek politických kompromisů… napětí: plátci v. příjemci ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 8 Základní charakteristika ̶Vztah k regionální politice EU ̶regionální politika = institucionální reakce na nerovnoměrný vývoj na regionální úrovni (ať již hospodářský, společenský či jiný) ̶ ̶1/ kohezní politika EU vychází z regionální politiky EU ̶2/ kohezní politika plní (také) funkce regionální politiky EU (ovšem nikoli výhradně) ̶ ̶z tohoto důvodu také označení „Regionální politika EU“ ̶případně „Strukturální politika EU“ – jako politika směřující k dosažení určité „strukturální změny“ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 9 Stručný vývoj ̶Stěžejní otázka = regionální rozdíly uvnitř EU ̶Původně neřešeny, protože: ̶1/ nevýznamné (původní státy rozvinuté, až na Mezzogiorno) ̶2/ očekávání efektů ekonomické liberalizace (neoliberální přístup) ̶3/ zprvu jiné priority (budování „základů“ EU, resp. dříve ES) ̶ ̶Později růst významu ̶Prohlubování ekonomické integrace (celní unie -> společný trh -> měnová unie) a jejích důsledků ̶Rozšiřování EU (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007, 2013) ̶Případně také rostoucí skepse k samovolnému vyrovnání regionálních rozdílů (resp. opouštění neoliberálního přístupu, místo toho nové přístupy, např. zkoumání aglomeračních sil) Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 10 Stručný vývoj ̶Reakce na rostoucí disparity ̶Od 60. let zájem Komise ̶ ̶1975 – počátek „regionální politiky EU“ ̶Vytvoření Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) ̶Důraz na konvergenci a „přechodové regiony“ ̶ ̶Průběžné reformy (navyšováním vlivu Komise, více prostředků, formováním určitého „strategického rámce“) ̶ ̶1988 = zásadní reforma (vytvoření „kohezní politiky EU“) ̶Smlouva o EHS – nově politika hospodářské a sociální soudržnosti (později také třetí územní rozměr kohezní politiky) Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 11 Stručný vývoj ̶Nové principy kohezní politiky (1988) ̶Programování = operační programy, programová období ̶Koncentrace = 5 prioritních cílů (nikoli „všechno a nic“) ̶Adicionalita = „přidaná hodnota“ intervencí + obligatorní spoluúčast příjemců ̶Partnerství = spolupráce s různými aktéry kohezní politiky, víceúrovňová správa ̶ ̶Nově definice územních „statistických jednotek“ - NUTS = Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques ̶Rozpočet x2 (později opakovaně navyšován) ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 12 Obsah kohezní politiky ̶Nejobecnější účel ̶= „Soudržnost“ (3 dimenze) ̶Hospodářská (zejména hospodářská konvergence) ̶Sociální (zejména zaměstnanost) ̶Územní (nejméně jasná dimenze, různé významy…) ̶ ̶Soustava cílů ̶Primární ̶Tematické cíle a priority ̶ ̶Ale v zásadě vágní pojmy, nikoli exaktní cíle, svou podstatou spíše pouze „záměry podpory“ (= „kam mají jít peníze“) ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 13 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 1988 1.Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů; 2.Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu; 3.Boj s dlouhodobou nezaměstnaností; 4.Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí; 5.(a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí. ̶ ̶Ústřední motiv = přechod k jednotnému vnitřnímu (společnému) trhu Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 14 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 1993 1.Podpora rozvoje a strukturálních změn hospodářsky zaostávajících regionů 2.Konverze regionů vážně zasažených úpadkem průmyslu 3.Boj s dlouhodobou nezaměstnaností 4.Zvyšování zaměstnanosti mladých lidí 5.(a) Urychlování strukturálních změn v zemědělství a (b) Podpora rozvoje zemědělských oblastí 6.Podpora neobydlených arktických regionů ̶ ̶Ústřední motiv = přechod k měnové unii ̶Nový primární cíl pro zaostávající regiony nových (ale ekonomicky rozvinutých) členských států – Finska a Švédska ̶ ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 15 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 2000 ̶1. Podpora rozvoje a strukturálních změn regionů, jejichž rozvoj zaostává ̶2. Podpora hospodářské a sociální přeměny oblastí, jež čelí strukturálním obtížím ̶3. Podpora přizpůsobování a modernizace politik a systémů vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti ̶ ̶Ústřední motiv = konsolidace před tzv. východním rozšířením ̶ ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 16 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 2007 ̶1. Konvergence ̶2. Konkurenceschopnost a zaměstnanost ̶3. Evropská územní spolupráce (mezistátní projekty v pohraničních oblastech) ̶ ̶Ústřední motiv = nově explicitně zaměření na tzv. nové výzvy (Lisabonská strategie 2010) ̶Těm vyhrazen cíl Konkurenceschopnost a zaměstnanost ̶ ̶ ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 17 Obsah kohezní politiky ̶Primární cíle 2013 ̶1. Investice pro růst a zaměstnanost ̶2. Evropská územní spolupráce ̶Ústřední motiv = posilování významu „nových výzev“ (strategie Evropa 2020) ̶Cíl Investice pro růst a zaměstnanost kombinací soudržnosti + „nových výzev“ ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 18 Obsah kohezní politiky ̶Různé interpretace kohezní politiky… ̶Soudržnost = ? ̶ ̶Konvergence? - Historicky základní rozměr, ale… - Priority také mimo regionální kontext („lisabonizace“ kohezní politiky) - Příjemci podpory také rozvinuté regiony (byť v menší míře) ̶Redistribuce? - Solidarita, spravedlnost… ̶Kompenzace? - „Vítězové“ integrace kompenzují „poražené“ (resp. bohaté státy ty chudé) ̶Integrace? - Obecné zvyšování „integračního potenciálu“ EU Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 19 Obsah kohezní politiky ̶„Lisaboonizace“ kohezní politiky ̶Lisabonská strategie (2000 – 2010) ̶Tzv. nové výzvy pro EU a jejich prolínání do unijních politik, zejm.: - Globalizace - Probíhající demografická změna - Ekonomický růst - Konkurenceschopnost, inovace, vzdělanostní ekonomika - Ochrana životního prostředí - Energetická závislost - Rovnost můžu a žen - Finanční krize z roku 2008 - Migrační krize - Aktuálně nepochybně také onemocnění Covid-19 ̶Kohezní politika je nyní součástí „něčeho většího“ ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 20 Obsah kohezní politiky ̶Nově „dvojí mise“ kohezní politiky ̶Stále soudržnost, nově také naplňování unijních strategií - V období 2007 – 2013 Lisabonská strategie = strategie růstu a zaměstnanosti - V období 2014 – 2020 strategie Evropa 2020 = Evropská strategie pro chytrý, udržitelný a inkluzívní růst ̶Fakticky transformace kohezní politiky na unijní „investiční politiku“ ̶ ̶Tato transformace ovšem právem nepřiznaná (!) (Pouze skrze sekundární právo, v primárním právu pořád tentýž cíl jako před více než 30 lety = posilování soudržnosti) ̶ ̶ Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 21 Právní rámec kohezní politiky ̶Právní rámec obecně ̶Unijní - Základní zásady (principy) kohezní politiky - Jádro = příprava, schvalování a provádění operačních programů - Řada dalších aspektů, zejm. požadavek udržitelnost, podíl na financování apod. ̶Vnitrostátní (viz dále) ̶Právo EU ̶Základní smlouvy – Smlouva o fungování EU (viz dříve) ̶Sekundární právo - „Obecné nařízení“ = obecná úprava základních otázek - „Zvláštní nařízení“ = úprava specifik, několik předpisů - Jiné předpisy – zejm. „finanční nařízení“ upravující některé finanční aspekty Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 22 Efektivnost kohezní politiky ̶Je pochopitelně stěžejní otázkou, jelikož podpora poskytována z finančního majetku EU = fakticky majetku členských států ̶ ̶Základní roviny ̶1) Efektivnost kohezní politiky jako celku - Nepanuje shoda… - Irsko (považováno za úspěch konvergence) - x Řecko, Itálie, Španělsko („nekonečná“ konvergence?) - Hodnocení komplikují obsahové nejasnosti = co má být vlastně dosaženo? ̶2) Efektivnost využívání jejích nástrojů - Význam zejména vnitrostátního práva, resp. právní úpravy jednotlivých aspektů (např. poskytování podpor, mechanismů ochrany před zneužíváním podpory apod.) - V domácím kontextu existence jistých „systémových rizik“ (viz dále) Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 23 „Systémová rizika“ ̶Unijní právní rámec ̶Vyžaduje principy 3E (economy, efficiency, effectiveness) ̶Avšak klade velmi mírné požadavky na - Udržitelnost (obecně pouze 5 let) - Míru spolufinancování příjemcem podpory (obecně až pouze 30 %, v období 2014 – 2020 dokonce až pouze 15 %) ̶= Nízká zainteresovanost příjemce podpory (právní i ekonomická) ̶ ̶V důsledku tak přenášení odpovědnosti za efektivnost využívání nástrojů kohezní politiky z příjemce na poskytovatele - Což klade vysoké požadavky na kvalitu veřejné správy, resp. institucí… Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 24 „Systémová rizika“ ̶Vnitrostátní (česká) úroveň ̶Obecné riziko = preference absorpce před efektivností - Obzvlášť v kombinaci s relativně vysokým objemem alokované podpory ̶ ̶Nevyhovující právní úprava poskytování dotací, zejm.: - Nejednotnost, nepřehlednost, neúplnost (srov. zákon č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) - Absence kvalitativních požadavků na poskytování dotací (viz principy 3E) ̶Selhání při implementaci = Zejm. zneužívání podpory (ROP Severozápad apod.) Adobe Systems NVV15Zk Veřejný majetek – Využívání strukturálních fondů, kohezní politika EU 25 Literatura (nepovinná) ̶SVOBODA, Tomáš. Efektivnost využívání strukturálních fondů EU - vybrané právní aspekty. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2016, 149 s. ISBN 978-80-210-8427-8. ̶BAUN, Michael J., MAREK, Dan. Cohesion Policy in the European Union. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2014, 295 s. ISBN 978-0-230-52472-9. ̶JONES, J. Barry, KEATING, Michael (eds.). The European Union and the Regions. Oxford: Clarendon Press, 1995, 306 s. ISBN 0-19-827999-X. ̶TARSCHYS, Daniel. Reinventing Cohesion: The Future of European Structural Policy. Swedish Institute for European Policy Studies, Report No. 17, 2003, 104 s. ISBN 91-85129-16-X. ̶ ̶Děkuji za pozornost ̶Dotazy?