Volný pohyb zboží

[pozn: autorem textu je doc. JUDr. David Sehnálek, PhD]

Cíl kapitoly

Evropská unie je založena na čtyřech základních (ekonomických) svobodách. Jsou jimi volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu. Členské státy mají zapovězeno zavádění překážek pohybu těchto hodnot. Unijní jednotný vnitřní trh je ovládán zásadou nediskriminace na základě státní příslušnosti a národního zacházení. Výjimky, pokud vůbec jsou připuštěny, musí být aplikovány restriktivně jen tam, kde je to nutné, a to pouze na základě výslovných ustanovení Smlouvy a v souladu s ustálenou rozhodovací praxí Soudního dvora. Nejvýznamnější svobodou byl již od počátku existence Společenství volný pohyb zboží. Byla to právě tato svoboda, jež motivovala řadu států stát se členem Společenství, nyní Unie.

Cílem této kapitoly je podat základní přehled právní úpravy pohybu zboží mezi členskými státy Evropské unie. Zohledněna musí být i judikatura Soudního dvora, která v řadě případů dotvořila jen obecně ve SFEU upravené instituty. Jednotný vnitřní trh v současné době vykazuje znaky trhu národního. Zboží může mezi členskými státy cirkulovat volně, bez omezení. Výjimky jsou sice možné, jejich okruh je však velmi úzký a omezuje se pouze na ochranu nejdůležitějších základních hodnot vyznávaných členskými státy.

1.   Stručný historický úvod k jednotnému vnitřnímu trhu

Jedním z cílů Unie je vytvoření společného trhu a hospodářské a měnové unie. Tohoto cíle však pro značné rozdíly v ekonomikách jednotlivých členských států nebylo možné dosáhnout ihned. Vývoj v této oblasti byl tedy postupný, a ani v současné době ještě není plně ukončen. Započal vybudováním celní unie mezi tehdejšími členskými státy. Celní unií se rozumí oblast mezi dvěma či více státy, kdy tyto státy na základě mezinárodní smlouvy mezi sebou odbouraly cla, dávky s obdobnými účinky a kvantitativní omezení pohybu zboží (vnitřní aspekt celní unie). Vůči zboží pocházejícímu ze třetích států pak používají jednotný celní sazebník (vnější aspekt celní unie). Zboží mající původ v některém z členských států, nebo zboží, které sice pochází ze třetího státu, ale bylo po splnění všech dovozních formalit připuštěno do volného oběhu, se může volně pohybovat v rámci celé Celní unie. Celní unie mezi státy EHS byla vytvořena již v roce 1968. 

Další fází hospodářské integrace v rámci EHS byl společný trh. Pro něj je charakteristické odbourání bariér pohybu:

1. zboží – tedy vytvoření celní unie;
2. výrobních faktorů práce a kapitálu – volný pohyb tak kromě zboží zahrnuje i ekonomicky činné osoby, služby a kapitál.  

Na počátku 90. let dochází k přeměně společného trhu na trh vnitřní. Stalo se tak v roce 1993 se vstupem v platnost Maastrichtské smlouvy. 

Pro jednotný vnitřní trh je charakteristické:

1. poměrně rozsáhlé sladění norem technických, sanitárních a veterinárních, aby nedodržení těchto norem nemohlo být důvodem odepření uvedení zboží na trh členského státu;
2. odbourání kontrol zboží na vnitřních hranicích;
3. zrušení formalit na vnitřních hranicích pro daňové a statistické účely;
4. otevření veřejných zakázek subjektům z jiných členských států;
5. uvolnění pohybu na všechny kategorie osob;
6. další uvolnění pohybu kapitálu.

2.  Právní úprava pohybu zboží

Základní zásadou právního režimu jednotného vnitřního trhu, který zahrnuje volný pohyb zboží, osob, služeb, kapitálu a nerušenou hospodářskou soutěž, je zásada zákazu jakékoliv diskriminace na základě státní příslušnosti. Zákaz diskriminace jsou povinny dodržovat jak členské státy, tak i jednotlivci. 

Právní úprava volného pohybu zboží je obsažena v primárním právu EU. Konkrétní ustanovení, která se této problematiky týkají, se nachází v čl. 28-30 SFEU (ustanovení o celní unii), v čl. 34 – 36 SFEU (zákaz kvantitativních omezení mezi členskými státy), v čl. 107 a 108 SFEU (regulace státních podpor) a dále v čl. 110 SFEU (zákaz daňové diskriminace). 

Tato úprava je však obecná a do značné míry mezerovitá, takže nevyčerpává zcela sledovanou problematiku. Významnou roli při vymezování jednotlivých pojmů a institutů proto sehrál Soudní dvůr, jehož judikatura pomohla zformovat základní principy současného fungování jednotného vnitřního trhu. 

2.1 Definice zboží

Volný pohyb zboží je základní a pravděpodobně nejsilněji vnímanou svobodou. Byť smlouva termín zboží používá, nedefinuje jej. Dle judikatury Soudního dvora je nutné za zboží považovat veškeré výrobky, které mají hodnotu vyjádřitelnou v penězích a které jsou právně způsobilé být předmětem obchodních transakcí (Případ 7/68 Komise vs. Itálie). Za zboží se tak mj. považují:

1. zemědělské výrobky
2. umělecké předměty
3. předměty duševního vlastnictví (zvukové nahrávky na discích a kazetách, PC programy)
4. výrobky dodávané spolu se službou (voda, energie)
5. suroviny
6. odpadky (kladná peněžní hodnota tedy není definičním znakem zboží)
7. zboží individuálně dovezené k osobní spotřebě

Za zboží se naopak nepovažují:

1. věci, s nimiž nelze obchodovat – drogy, zbraně, lidské orgány
2. práva z duševního vlastnictví
3. věci osvědčující práva (lístky z loterie, rybolovné certifikáty)

 Z hlediska původu výrobků se režim volného pohybu vztahuje na:

• výrobky, které mají původ v členských státech
• výrobky, které mají původ v třetích státech, ale které jsou již v některém ze členských států ve volném oběhu, tj. výrobky, u nichž dovozce splnil dovozní náležitosti a případně zaplatil clo.

 Svoboda volného pohybu zboží v sobě obsahuje zákaz:

1. veškerých cel, tj. poplatků, které jsou vybírány z důvodu přechodu zboží přes hranici mezi dvěma členskými státy;
2. dávek s obdobným účinkem, které jsou definovány velmi široce a zahrnují jakékoliv peněžní dávky i bagatelní, které byly uloženy v důsledku přechodu zboží přes hranici mezi dvěma členskými státy(Case 2 a 3/69 Sociaal Fonds voor de Diamanarbeiders), aniž se za ně poskytuje protislužba. Typicky se jedná o nejrůznější povinné poplatky za zdravotní inspekce zboží při dovozu, poplatky za statistiky nebo za splnění některých celních formalit. 

2.2 Zákaz cel a dávek s obdobným účinkem

Cla, jakož i dávky s obdobným účinkem, jsou zakázány absolutně, neexistuje žádná výjimka, pro kterou by mohly být zavedeny. Není přitom rozhodné, jak jsou pojmenovány či v rámci systému vnitrostátního práva řazeny, zohledňuje se jejich faktický účinek.

Cla, která se jsou zakázána, je nutné odlišovat od daní, které naopak (bohužel) povoleny jsou. Platí, že není rozhodný název dávky, poplatku či daně ve vnitrostátním právu, ale jejich skutečný účinek. Je-li určitá dávka ukládána podle druhu zboží bez ohledu na původ tohoto zboží, není zakázána jako clo nebo dávka s obdobným účinkem pokud: 

• je tato dávka vždy identická a je součástí všeobecného daňového systému
  
• je ukládána vždy stejným způsobem
  
• a její výtěžek neslouží výhradně k prospěchu domácí výroby.
  

Na rozdíl od cla tedy za daně v duchu rozhodnutí ESD ve věci Komise vs. Francie 90/79 považujeme ty finanční dávky, které jsou součástí všeobecného systému vnitřních dávek systematicky ukládaných podle objektivních kritérií jednotlivým kategoriím výrobků bez ohledu na jejich původ. Dopadají tedy jak na zboží domácí, tak z dovozu oproti clu a dávkám s obdobným účinkem, které zatěžují zboží pouze z důvodu jeho přechodu přes státní hranice.

2.3 Zákaz kvót a opatření s obdobným účinkem

V právu EU jsou zakázána kromě již zmíněných cel a dávek s obdobným účinkem rovněž kvantitativní omezení dovozu včetně jakýchkoliv jiných opatření s obdobným účinkem. Tím se přístup EU poněkud liší od přístupu Světové obchodní organizace (WTO). V rámci WTO se uplatňuje přesně opačný výchozí základ. Kvantitativní omezení dovozu a vývozu zboží jsou  WTO vnímána velmi negativně pro svou nepřehlednost. Cla jsou v rámci systému WTO zachována, usiluje se však o jejich postupné snižování. V rámci EU byla tedy cla odbourána bezvýjimečně a úplně. Naproti tomu zákaz kvantitativních omezení dovozu a opatření s obdobným účinkem, obsažený v čl. 34 – 36 SFEU, absolutní není. V čl. 36 byl zmírněn tzv. exempční klauzulí, která z tohoto zákazu připouští následující výjimky z důvodu ochrany:

1. veřejné mravnosti a dobrých mravů
2. veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti
3. života a zdraví lidí, zvířat a rostlin
4. uměleckých historických a archeologických předmětů
5. průmyslového a obchodního vlastnictví.

Smlouva tedy připouští jistá omezení volného pohybu zboží, jsou-li tato omezení nefinančního charakteru a pouze je-li dán zájem na ochraně určité vyšší hodnoty. Tyto výjimky nesmí sloužit k zastřenému omezení obchodu zbožím mezi členskými státy, musí být vykládány restriktivně, nesmí svévolně diskriminovat dovážené zboží a musí být úměrné chráněným zájmům. Výjimky z důvodů vymezených v čl. 36 SFEU musí tedy být aplikovány proporcionálně s tím, že nevýhody, spočívající v omezení pohybu zboží, nesmí převážit nad výhodami získanými ochranou některé z výslovně uvedených hodnot. 

Obecný zákaz kvantitativních omezení dovozu a vývozu a opatření s obdobným účinkem byl nezbytný, jelikož představují společně s cly a obdobnými dávkami jako cla nebezpečí pro společný trh a volný pohyb. Na rozdíl od cel mají kvantitativní omezení povahu administrativní a jejich vyjádřením jsou typicky kvóty pro dovoz a vývoz určitých výrobků. Svým způsobem mohou být dokonce pro volný pohyb zboží ještě nebezpečnější, a to proto, že umožňují cílenější a přímější možnost jak omezit podnikatele v obchodování s určitým zbožím. Pro dovozce z druhých států pak jsou méně čitelné, nežli jasně a konkrétně zpravidla číselnou hodnotou vyjádřená cla (15/79 Groenveld). 

2.3.1 Dassonvillská definice

Podobně jako v případě cel a dávek s obdobným účinkem, ani kvantitativní omezení nejsou ve Smlouvě definována. Dle judikatury Soudního dvora se jimi rozumí jakékoliv opatření, které vede k úplnému nebo částečnému omezení vývozu, dovozu nebo průvozu zboží.  

Rovněž opatření s obdobným účinkem jako kvantitativní omezení nejsou ve Smlouvě vymezena. Soudní dvůr je interpretuje velmi extenzivně. Slavnou se stala tzv. Dassonvillská definice, dle níž se zakázaným opatřením s obdobným účinkem rozumí jakékoliv opatření členského státu, které je způsobilé přímo či nepřímo, skutečně či jen potencionálně omezit obchod mezi členskými státy. Obsah takového opatření není důležitý, nezkoumají se ani žádná kritéria citelnosti zásahu do funkčnosti obchodu mezi členskými státy. Stačí, je-li zde dána pouze možnost, že by obchod mohl být negativně ovlivněn. Zakázána jsou jak přímá omezení rozlišující tuzemské a zahraniční zboží, tak i opatření nepřímá, v podobě statistických či zdravotních kontrol dováženého zboží, požadavků na složení, obaly, tvar výrobku apod.

Uvedená definice lze analogicky aplikovat i na vývoz zboží z členského státu do státu jiného dle čl. 35 SFEU, a to tehdy, získá-li tuzemský trh nebo výroba nějakou výhodu na úkor trhu druhého členského státu. 

2.3.2 Principy Cassis

Již na první pohled je zřejmé, že Dassonvillská definice je velmi široká a dopadá i na taková opatření, která sice negativně ovlivňují obchod mezi členskými státy, avšak nemají diskriminační charakter, a která mohou být ospraveditelná zájmem na ochraně určité vyšší hodnoty. Proto Soudní dvůr korigoval původní dassonvillskou definici opatření s obdobným účinkem v rozhodnutí ve věci Cassis de Dijon (120/78). ESD konstatoval, že určitá opatření členských států mohou uniknout zákazu v čl. 28, jsou-li kumulativně splněny tyto podmínky:

1. opatření zachází se zbožím tuzemským i zahraničním formálně stejně;
2. ve skutečnosti však má negativní diskriminační účinky na dovážené zboží;
3. je ale opodstatněné určitou naléhavou potřebou ochrany hodnoty vyššího zájmu;
4. toto opatření je přiměřené a nutné k dosažení svého cíle (tj. cíle nelze dosáhnout jinak bez narušení volného pohybu zboží) a 
5. na komunitární úrovní chybí harmonizovaná úprava této problematiky.

Význam tohoto rozhodnutí tedy spočívá v tom, že Soudní dvůr připustil, aby v případech naléhavých požadavků obecného zájmu, bylo možné přijmout omezení volného pohybu zboží. Došlo tak ke zúžení původně značně extenzivní dassonvillské definice. Shora popsány model Cassis, v literatuře nazývaný jako první princip Cassis byl v témže rozhodnutí zpřesněn tzv. druhým principem Cassis – pravidlem rozumu. Dle tohoto pravidla zboží, které bylo vyrobené v členském státě v souladu s normami tohoto státu, a které se legálně obchoduje na trhu v tomto státě, musí mít přístup na trhy všech ostatních členských států, a to bez jakýchkoliv omezení. Pravidlo rozumu lze tedy vnímat jako přijetí „principu původu“ pro zboží z členských států. Reakcí na rozhodnutí Cassis byla rozsáhlá harmonizace výrobních pravidel a standardizace výrobků na společném trhu. 

Mezi hodnoty vyššího zájmu (viz. bod 3 shora uvedeného přehledu) dle judikatury ESD patří zejména: 

1. účinnost daňového dozoru
2. poctivost obchodního styku
3. ochrana spotřebitele
4. ochrana životního prostředí
5. a ochrana kulturních zájmů (Cinéthéque zákaz prodeje a pronájmu videokazet filmů mladších než rok)
6. udržení rozmanitosti médií
7. finanční stabilita systému sociálního zabezpečení  

2.3.3 Rozsudek SDEU ve věci Keck a Mithouard

Další zpřesnění původní Dassonvillské definice a chápání opatření s obdobným účinkem přineslo rozhodnutí Keck a Mithouard (C-267/91 a 268/1991). Zde Soudní dvůr konstatoval, že:

1. národní předpis, 
2. jehož předmětem regulace jsou prodejní modality (např. prodej zboží pod cenou, tento předpis tedy dopadá na způsob prodeje a nikoliv na zboží jako takové), a 
3. který dopadá právně i materiálně bez rozdílu na všechny obchodníky na území členského státu a nemá tedy diskriminační povahu,
4. není v rozporu s čl. 34 SFEU.