Adobe Systems Katedra správní vědy a správního práva 1 - Nečinnost správního orgánu. - Správní a soudní ochrana před nečinností MP701Zk Správní právo procesní 8. přednáška 11.11.2024 doc. JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. Adobe Systems Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 2 I. Nečinnost správního orgánu Předmět zájmu: ̶Nečinnost, a to nezákonná, a to na straně orgánů veřejné správy („VS“). ̶Nutno totiž vzít v úvahu, že: •nečinnost správních orgánů („SO“) může být právem předvídána (srov. např. správní uvážení, fiktivní rozhodnutí). • •„nečinnost“ (resp. „nespolupráce“) může nastat na straně adresátů VS (účastníků řízení, dalších osob) • – řešena jinými prostředky - např. k zajištění průběhu a účelu řízení. ̶ ̶ Adobe Systems Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 3 Východiska: ̶Veřejná správa vnímána jako činnost – aktivita, a to ̶směřující k naplňování cílů a úkolů veřejné správy (funkční pojetí). ̶ ̶„Nečinnost“ tedy obecně vnímána jako nežádoucí, a to mj. z pohledu: základních principů (zásad) pro půosbení VS, zejm. ̶Legality ̶Rychlosti a hospodárnosti ̶Právní jistoty a ochrany legitimního očekávaní ̶VS jako služby, a v evropském kontextu porušující principy dobré správy (Doporučení VM RE č.(2007)7, čl. 41 Charty Základních práv EU). Adobe Systems Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 4 Obecný požadavek- očekávání u VS: ̶na včasnost projednání a rozhodnutí věci ze strany veřejné správy - jako součást práva na řádný, spravedlivý proces. ̶ nečinnost - potenciálně také zásah do základních práv: ̶ ̶zejm. čl. 36/1 a 38/2 Listiny (právo na projednání věci „bez zbytečných průtahů“) (IV. ÚS 114/96, II. ÚS 342/99), ̶ ̶event. čl. 6/1 evropské Úmluvy (právo na projednání věci “v přiměřené lhůtě“). (POZN.: ESLP – zohledňuje z tohoto pohledu - trvání řízení správního, a také následného soudního projednání u vnitrostátních soudů = celková doba řízení). ̶ => významné právní důsledky nečinnosti. ̶ Adobe Systems Ochrana před nečinností 5 (Nezákonná) nečinnost /NN/: ̶Příčiny různé, nezákonnou nečinnost však nelegitimizují (I. ÚS 209/98)- nedostatky na straně správního orgánu, např. v rovině personální (přetíženost, neznalost, nezkušenost), materiální, technické (srov. problémy s digitalizací staveb. řízení), apod. ̶ Obsah obrázku text Popis byl vytvořen automaticky Příznaky korupce - Euro.cz Ze Sněmovny: Jak probíhalo projednávání nového odpadového zákona – Sdružení komunálních služeb Adobe Systems Ochrana před nečinností 6 (Nezákonná) nečinnost: = porušení povinnosti SO uplatnit zákonem předvídanou činnost, a to - v příslušné formě (druhu) činnosti, resp. stanovený - postup, mnohdy s právem předvídaným, formalizovaným výsledkem, a to - ve lhůtě zákonné, resp. přiměřené. ̶ ̶Nezákonnost = pojmový znak nečinnosti SO: ̶jde o „porušení povinnosti vydat rozhodnutí, či osvědčení (NSS 5A 170/2002-15). ̶ NN ve dvojí formě: ̶průtahů v řízení (postupu) – tj. nečinnost dosud trvá, resp. postup neukončen, ̶či absolutní nečinnosti (k činnosti vůbec nedošlo, resp. postup nebyl ani zahájen). ̶ ̶ Adobe Systems Ochrana před nečinností 7 Zásada rychlosti ( jako obecný základ a rámec): - řízení a dalších postupů SO (§ 6/1 SŘ): „Správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností (§ 80).“ ̶U správních orgánů („SO“) - zejména v rámci vydávání rozhodnutí (tj zprav. ve spr.řízení), ale také jiných (správních) úkonů či postupů, ̶ ̶kdy je založena povinnost VS konat (úkony dle části IV., uzavírání VP smluv, přijímání opatření obecné povahy). /POZN.: V případě SU – povinnost je užít, nikoliv na konkrétní výsledek. – srov. 2. přednáška v SP II/ ̶ Adobe Systems Ochrana před nečinností 8 Úloha stanovení lhůt: -Lhůta = vymezený časový úsek pro předvídaný úkon. -Úloha - „prostředek prevence“ před nečinností. - V případě nečinnosti – významné určení počátku nezákonné nečinnosti. ̶Lhůty v SŘ – obecně dle § 6/1: •pokud výslovně nestanoveny v konkrétním ustanovení (tj. „zákonné“), •povinnost konat v tzv. lhůtě přiměřené (jak rovněž stanoví zákon). = neurčitý právní pojem, výklad dle správní praxe a judikatury (vliv např. legitimního očekávání). ̶ Adobe Systems Ochrana před NN ve VS: Nečinnost jako zcela nežádoucí jev (ať již nastala v neprospěch účastníka, či veřejného zájmu), je ošetřena : ̶ ̶systémem prostředků, institutů ̶ (systém = jednotlivé na sebe mohou navazovat, být podmíněny uplatněním předchozího, a to nejen v rámci úpravy činnosti VS). ̶Prostředky povahy: •Prevence, •Restituce, •Kompenzace (satisfakce). • Ochrana před nečinností 9 Adobe Systems Ochrana před NN ve VS: ̶A. Ve SŘ : § kromě obecné zásady rychlosti § lze identifikovat více ustanovení působící k ochraně před nečinností (více procesních institutů), §+ specifický režim – „opatření proti nečinnosti“ (§ 80). q ̶B. Dále zejm. soudní ochrana: •správní soudnictví, •ÚS, •náhrada škody a nemater. újmy (z.č. 82/1998 Sb.) jako specifický případ odpovědnosti (příslušné civilní soudy). • §C. Veřejný ochránce práv („porušení zákonnosti a principů dobré správy“). Ochrana před nečinností 10 Adobe Systems A. Ustanovení působící k ochraně ve SŘ: ̶Lhůty pro vydání rozhodnutí (viz § 71/2) §obecná = bez zbytečného odkladu (§ 71/1) §teprve pokud nelze - nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba (§ 71/3): §a) až 30 dnů (pokud v řízení uplatněno ústní jednání, místní šetření, předvolání či předvedení, doručování veřejnou vyhláškou, nebo jde-li o zvlášť složitý případ), §b) nutná k provedení dožádání, ke zpracování znaleckého posudku nebo k doručení písemnosti do ciziny. § §Nedodržení se nemůže dovolávat úč., který je způsobil (§ 71/5). ̶ ̶Lhůty pro realizaci tzv. jiných úkonů (viz § 154, 155). ̶ ̶Nutno brát v úvahu také - subsidiární povahu SŘ ve vztahu k postupům dle zvláštních zákonů. Ochrana před nečinností 11 Adobe Systems (další) ustanovení působící k ochraně ve SŘ: ̶Lhůty pro zahájení a provedení přezkumného řízení (§ 94) ̶ ̶Povinnost SO přijímat podněty k zahájení řízení (§ 42) + oprávnění žádat nezbytná vysvětlení (§ 137) ̶Nezahájí-li příslušný SO řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení (nemusí to být okamžik podání podnětu) ̶navazuje úprava opatření proti nečinnosti (viz dále). ̶ ̶Zajišťovací prostředky (§ 58 - 63), ̶Zjednodušené postupy (např. příkaz, příkaz na místě - § 150, řízení na místě - § 143), ̶Mezitímní rozhodnutí a rozhodnutí v části věci (§ 148) ̶a některá další (k odstranění nedostatků podání, resp. žádosti)… Ochrana před nečinností 12 Adobe Systems Opatření proti nečinnosti - dle § 80 SŘ - na základě § 6/1 (zásada rychlosti) slouží ke zjednání nápravy, nečiní-li SO úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené. ̶Jde o konkrétní procesní prostředky pro řešení existující (hrozící) nečinnosti. ̶ ̶Vlastní úprava „Opatření“ - v rámci části II. SŘ, uplatní se však na jakékoli postupy a úkony SO, na které se vztahuje SŘ (viz § 6/1, 1/1), tedy: ̶ ̶správní řízení v 1. stupni, ̶řízení o opravných a dozorčích prostředcích, ̶postupy podle části IV., V., VI., ̶i na vyřizování stížností podle § 175. Ochrana před nečinností 13 Adobe Systems Opatření proti nečinnosti (§ 80) ̶ ̶K přijetí opatření - příslušný - nadřízený SO (projev dozorové funkce). ̶ ̶I proti nečinnosti nadřízeného SO. - včetně nečinnosti ústředního správního úřadu - byť poněkud sporné (viz 8 Ans 2/2012 a disenty). ̶§ 80/1-3 podmínky uplatnění, ̶§ 80/4 a) - d) jednotlivá opatření proti nečinnosti („typy“)- ̶ ̶Je přijímáno - z moci úřední (§ 80/1-3) nebo - na základě žádosti (§ 80/3 in fine). ̶ ̶ Ochrana před nečinností 14 Adobe Systems Opatření proti nečinnosti (§ 80): ̶Z moci úřední: ̶§ 80/1 „Nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví.“ ̶ ̶§ 80/2 „Opatření proti nečinnosti učiní nadřízený správní orgán i tehdy, nezahájí-li příslušný správní orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední.“ ̶ ̶§ 80/3 „Opatření proti nečinnosti může nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo zahájit řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat.“ ̶ Ochrana před nečinností 15 Adobe Systems Opatření proti nečinnosti (§ 80) ̶Na základě žádosti •§ 80/3 „Po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí může žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podat účastník.“ • •Podání podle § 37 - způsob, náležitosti. •Sporné, zda závazné označení typu požadovaného opatření. • •O žádosti se rozhoduje usnesením (§ 80/6). A to ve lhůtách podle § 71/1 (9 Ans 8/2009). • •Nelze se odvolat, ale lze - žalobu proti nečinnosti (viz dále). Ochrana před nečinností 16 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Opatření proti nečinnosti (§ 80) nDruhy opatření: •§ 80/4 a) „přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí“ •Přikázání (příkaz) projevem „vnitřního vztahu“ mezi SO •Méně „represivní“ než následující: • •§ 80/4 b) „usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu“ •= Zvláštní varianta atrakce. Ochrana před nečinností 17 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Opatření proti nečinnosti (§ 80) n(další) varianty opatření: •§ 80/4 c) „usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení“ •Zvláštní varianta delegace. • •§ 80/4 d) „usnesením přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup pro účastníky výhodnější; přitom přihlíží ke lhůtám uvedeným v § 71 odst. 3.“ (= prolongace) • Prodloužit, nikoli prodlužovat… • I na podnět SO vedoucího řízení. Ochrana před nečinností 18 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Opatření proti nečinnosti (§ 80) nVýběr konkrétního opatření - jde-li tedy o opatření z moci úřední - provádí nadřízený SO podle svého uvážení. n nZásada procesní ekonomie. n nNávaznost i kombinace použití typů opatření. n n„Forma“ přijatých opatření - mimo příkazu také usnesení. n nÚčastníci, kterým se usnesení oznamuje, se mohou odvolat (bez suspenzivního účinku). n nTypy pod písm. b) a c) NELZE - vůči orgánům ÚSC při výkonu samostatné působnosti (ochrana práva na samosprávu). n n Ochrana před nečinností 19 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS nPřed SŘS neexistence správněsoudní ochrany před nečinností => kritika (zejm. viz Pl. ÚS 16/99) n nSŘS - „dvojkolejnost“ soudní ochrany před nečinností §Ochrana proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 – 81) §Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 – 87) n nDále potenciálně ústavní stížnost (možné dotčení čl. 36/1 a 38/2 Listiny) či stížnost k ESLP (čl. 6/1 Úmluvy) n nPrincip subsidiarity soudní ochrany. Ochrana před nečinností 20 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS nOchrana (žaloba) proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 – 81 SŘS): n nPouze proti nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, nikoliv vůči všem formám nečinnosti. nOchrana - subjektivnímu veřejnému právu procesnímu - tedy i pokud hmotněprávní nárok v řízení soukromoprávní povahy (5 As 31/2003). n nNevydání „rozhodnutí“: nMeritorní, nikoli procesní povahy, nVe smyslu § 65 SŘS: •Zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva a povinnosti •Způsobilé zkrátit na právech žalobce •= materiální pojetí rozhodnutí Ochrana před nečinností 21 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS n nVůči nevydání „osvědčení“ (potvrzení): nNedefinované, tzv. jiný správní úkon nOsvědčením se osvědčují (potvrzují) skutečnosti úředně zřejmé, a to buď skutkové, nebo právní (I. ÚS 618/04) n •Na rozdíl od deklaratorních aktů (rozhodnutí dle § 141 a 142 SŘ) potvrzované skutečnosti nejsou sporné. •V řadě řízení podkladem pro budoucí rozhodnutí. •Veřejná listina. n Ochrana před nečinností 22 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS n nŽalobní výluka (§ 79) pro fiktivní rozhodnutí (zpravidla rozhodnutím podle § 65) = odmítnutí žaloby (1 Ans 5/2007) n nDále nelze použít zejm. v případech: nVydání rozhodnutí v řízení, jež nebylo zahájeno a které lze zahájit jen z moci úřední (3 Ans 1/2009), nZahájení řízení o mimořádném opravném prostředku, které lze zahájit pouze z moci úřední (4 Ans 3/2009), nVydání rozhodnutí ve věci samé, bylo-li správní řízení pravomocně zastaveno (2 Ans 5/2006). Ochrana před nečinností 23 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS n nPodmínka přípustnosti = bezvýsledné vyčerpání prostředků (zákonných), k ochraně proti nečinnosti“: •Opatření proti nečinnosti na žádost (§ 80/3 SŘ), případně obdobné prostředky ve zvláštních zákonech. •V zásadě 3 možnosti situace „vyčerpání“ prostředků: §Nadřízený SO nekoná (lhůta podle SŘ), §Nečinný SO i nadále nekoná, §Nadřízený SO zamítne žádost. n nPokud žaloba předčasně, soud povinen vyčkat (2 Ans 5/2009). n Ochrana před nečinností 24 www.law.muni.cz PF_PPT2 PF_PPT_nahled Soudní ochrana před nečinností VS nLhůta = 1 rok od počátku nečinnosti. nRozsudkem - je-li návrh důvodný, soud uloží SO povinnost vydat a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, (ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon) n nOstatní formy nečinnosti… nDle ÚS = nezákonný zásah, resp. spadají pod § 82 - 87 SŘS (I. ÚS 618/04). nPotvrdil - rozšířený senát NSS (7 Aps 3/2008) - zásahem také nečinnost. n=> Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Ochrana před nečinností 25 Adobe Systems Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 26 Otázky k zamyšlení a zodpovězení: ̶1. Lze nečinnost správního orgánu vždy považovat za nezákonnou, a z jakých důvodů ? ̶2. Které z obecných zásad činnosti jsou, resp. mohou být, nezákonnou nečinností správního orgánu porušeny ? ̶3. Jaké jsou ústavní a evropské základy vnímání a řešení nezákonné nečinnosti správních orgánů ? ̶4. Co je obsahem a účelem zásady rychlosti, a na které procesní postupy se vztahuje ? ̶5. Jaká procesní řešení či prostředky představují v úpravě správního řádu prevenci před nezákonnou nečinností správního orgánu ? ̶6. Jak jsou nastaveny lhůty pro vydání rozhodnutí ve správním řízení, jaké se uplatňují u dalších postupů ? Jak se v otázce lhůt může projevit subsidiarita správního řádu ? ̶7. Jak jsou nastavena konkrétní opatření proti nečinnosti, a kdo může iniciovat jejich využití ? ̶8. Jakou najdeme souvislost mezi opatřeními proti nečinnosti v režimu správního řádu, a soudní ochranou před nečinností v režimu soudního řádu správního ? ̶9. Jak je celkově nastavena soudní ochrana před nečinností, a jaké jsou vztahy mezi jednotlivými režimy soudní ochrany ? ̶ ̶ Adobe Systems Studijní literatura: Skulová, S., a kol.: Správní právo procesní, 4. aktualizované a rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství Čeněk, 2020 str.: 269 – 285. ̶ Zápatí prezentace 27