Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 1 Správní právo II 2. přednáška 30.9.2024 Téma: Diskreční pravomoc veřejné správy doc.JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. Obsah přednášky •Připomenutí: pojem a struktura pravomoci správních orgánů (připomenutí) •I. Otázka vázanosti a volnosti v činnosti veřejné správy, vztah k veřejným subjektivním právům. • •II. Diskreční pravomoc veřejné správy. •Správní uvážení jako specifický projev pravomoci správního orgánu. •Problematika neurčitých pojmů. • •Osnova hlavního tématu: 1)Problém vázanosti vs. „volnosti“ v činnosti veřejné správy 2)Pojmy „správní uvážení“, „diskreční pravomoc“. Varianty správního uvážení. 3)Správní uvážení jako projev pravomoci správního orgánu. 4)problém tzv. „absolutního volného uvážení" 5)Identifikace správního uvážení 6)Meze a hlediska správního uvážení 7)Neurčité pojmy • Připomenutí: Na co navazujeme ? Co jsme již probírali ? •V 10. přednášce ze SP I: • •Pravomoc správního orgánu (= co je oprávněn činit vůči komu, čemu), • tj. - souhrn právních prostředků správního orgánu („SO“), určených k realizaci působnosti. •Působnost správního orgánu = okruh věcí, které SO řeší (v jakých věcech, vztazích, území = věcná, územní). • Pozn.: V procesním právu – otázka „příslušnosti“ SO. •Dány zákonem (princip legality). Nedokonalost či mezera – řešeny v rámci kompetenčních sporů. • •Pravomoc VS uplatňována vždy prostřednictvím konkrétního subjektu – SO, a také konkrétních osob. •, • • Na co navazujeme ? Co jsme již probírali ? •Rozlišili jsme složky pravomoci správních orgánů dle obsahu a zaměření. Dotkli jsme se – otázky vázanosti a volnosti výkonu pravomoci. •Rovněž otázku (veřejných) subjektivních práv a jejich struktury. A již jsme nanesli otázku jejich ne/nárokovosti (resp. ne/vymahatelnosti). •rovněž jsme prezentovali význam základních zásad činnosti SO – a jejich specifickou úlohu ve vztahu ke správnímu uvážení, mezi nimiž primus inter pares – zásada legality. • • • Na co navazujeme ? Co jsme již probírali ? •Pravomoc – • vždy zákonný základ. • •Pravomoc – složky: •- normotvorná, - rozhodovací, - exekuční, - kontraktační, - zásahová, - kontrolní, - sankční (trestající), - evidenční. • •Skladba pravomocí – nestejnorodá u různých druhů SO – dle účelu, obsahu, zaměření jejich činnosti. •------------------------------------------------------------------------------ •Pravomoc – obecně vždy uplatňována směrem k právní sféře dotčených osob, adresátů působení. • Na co navazujeme ? Co jsme již probírali ? •Liší se zákonné zmocnění pro výkon pravomoci: • - vázané (povinnost uplatnit), • - „volné“ (na základě a v mezích zákona) – založena úvaha SO, zda uplatnit, či jak konkrétně (= správní uvážení, resp. „diskreční pravomoc SO“). •Jde o volnost pouze relativní . Omezeno obecnějším právním rámcem - – hodnotami a zásadami, právního státu. •Platí zákaz libovůle (= zákaz zneužití pravomoci). • •Obecné požadavky také na: kontinuitu, legitimitu, důvěryhodnost, odpovědnost, transparentnost, participaci ( srov. s pilíři a hodnotami Evropského správního prostoru). •K tomu míří obecné principy a zásady. • Na co navazujeme: •Výkon pravomoci SO – působí vůči adresátům, • - zasahují či se mohou dotýkat jejich subjektivních práv („dotčené osoby“ – s.ř.). • •Veřejná subjektivní práva = souhrn oprávnění a povinností, jež má jednotlivec ve vztahu k veřejné správě (= obsahem SP vztahů). • •Některá ústavně chráněna (včetně práva na řádný proces a soudní ochranu) – katalog lidských práv a základních svobod. •V rovině potenciální – dána právním řádem – de lege lata, a event. efektivní, aplikovaná – de lege aplicata. •Rozsah a skladba dána právním postavením konkrétních subjektů. Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 8 Na co navazujeme: • •„Základní zásady činnosti správních orgánů“ • – založeny (tehdy jako nový institut) ve správním řádu (§ 2 – 8 s.ř.) • Nejde o úplný výčet. •Nejde o pouhé zásady procesní. Vedle požadavků na procesní stránku postupů SO působí rovněž na obsah, resp. výsledek postupu. • Základ a původ základních zásad: •(osvědčené) tradice veřejné správy, •Ústavní zásady, obecné principy právní a principy správního práva (vztah státu a jednotlivce, podmínky výkonu veřejné moci, zejm. čl. 36 odst. 1, 38 odst. 2 LZPS), •mezinárodní a evropský kontext (ochrana ZPS, právo na řádný, spravedlivý proces a rozhodnutí (srov. čl. 6 odst.1 Evropské úmluvy, Listina ZP EU - čl. 41 – „právo na dobrou správu“). • Na co navazujeme: •Pojem „principy dobré správy“ = širší katalog, včetně soft-law Rady Evropy – rezoluce a doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (zejm. doporučení č. 2007/7, o dobré správě, a řada dalších. • •Srov. též - „desatero“ Veřejného ochránce práv. • •Zahrnují požadavky etické, či na efektivnost správy, konkretizují a doplňují zásady právně závazné. •Tendence postupného prolínání mezi zásady právní povahy. •(Srov. např. vývoj požadavku na transparentnost, resp. otevřenost rozhodnutí vůči adresátům skrze řádné odůvodnění, a to již nejen rozhodnutí ve správním řízení, či požadavek na zdvořilost a vstřícnost SO). Definujte zápatí - název prezentace / pracoviště 10 I. Otázka vztahu vázanosti vs. volnosti při výkonu pravomoci správních orgánů Základní problém: •Připadá v úvahu - s ohledem na povahu a rozmanitost úkolů a forem veřejné správy: •a) plná právní regulace činnosti veřejné správy, resp. správních orgánů („SO“), tedy pro všechny případy a situace, resp. - lze požadovat plnou právní vázanost veřejné správy? •A na druhé straně •b) pro situace, kde nejsou dána konkrétní a přesná pravidla, resp. hlediska pro rozhodování, plná rozhodovací volnost, tedy ničím neomezený výkon činnosti správních orgánů ? • • Nastavení vztahu vázanosti a volnosti v činnosti veřejné správy – výsledek vývoje v podmínkách moderního právního státu: •Řešením: kompromis mezi vázaností a volností • – nikoliv však jakýkoliv. •= výzva pro legislativu: Míra určitosti a přesnosti právních úprav měla by být adekvátní významu upravované věci. • •Následně - náročný úkol interpretační, a také aplikační. •Přičemž – otázka kvalifikovanosti osob vykonávajících VS („úřední osoby“). • • Vývoj řešení otázky vázanosti vs. volnost v rozhodování veřejné správy vůči adresátům: • • • – od plné (absolutní) vůle panovníka (státu) • • - k vázanosti veřejné správy ústavou a zákony • (koncept právního státu, konstituování správního práva), • • - až po současnou vázanost celým právním řádem, resp. principem legality • (srov. § 2 odst. 1 s.ř.), a to v podmínkách moderního právního státu (tj. s příslušným hodnotovým rámcem, a působením principů – obecných, právního odvětví). • •„Státní moc slouží všem občanům, a lze ji uplatňovat v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl.2 odst. 2 LZPS). • • + respekt k ZPS, a ochrana (veřejných) subjektivních práv osob, včetně práva na soudní ochranu. • • • Legislativní řešení problému nastavení „volnosti vs. vázanosti“ veřejné správy: • Nástroje použité v pozitivním právu • (= na mnoha místech v předpisech správního práva): • • - Správní uvážení, resp. diskreční pravomoc. • - Neurčité pojmy • Mohou býti v právní úpravě kombinovány, tedy SU stanoveno s použitím neurčitého pojmu, jak bylo patrno i ve shora uvedeném příkladu. • • (Nejde přitom o mezery v právu.) • ------------ • •POZN.: Odlišným pojmem je „volné hodnocení důkazů“. Procesní zásada - slouží ke správnému posouzení skutkové stránky věci (srov. zejm. § 50 odst. 4). Volnost i zde jen relativní – existují také závazné podklady, jimiž je SO vázán. II. Úvodem - k pojmu „diskrece“: •Obecně - slovníkový význam: • •„Uvážlivost, rozvážnost, volnost jednání a rozhodování, vlastní úsudek, volné uvážení, úvaha.“ • •(ale také taktnost, zdrženlivost, rezervovanost). • • • II. Správního uvážení („SU“): •Obecná definice: •situace, kdy s naplněním hypotézy právní normy není spojena jediná právně přípustná dispozice. • •= Aplikujícímu správnímu orgánu je ponechána možnost výběru z nejméně dvou variant dalšího postupu (dispozic). • •Fakticky = ponechání zákonem předvídaného prostoru k vlastní úvaze správního orgánu. • •Pozn.: ve správním řádu se pojem SU nevyskytuje. •Použit pro soudní přezkum – srov. § 78 odst. 1 s.ř.s. (nezákonnost spočívající v překročení zákonných mezí správního uvážení, nebo jeho zneužití). • Pojmy: správní uvážení - diskreční pravomoc: • •Správní uvážení /“SU“/ (tradičně tzv. volná úvaha správního orgánu) - zpravidla zařazena v dispozici (resp. sankci) právní normy (v řešení konkrétní věci). • = uvážení v klasickém smyslu (stricto sensu), resp. v (legislativně) technickém pojetí. • •Pojem „diskreční pravomoc“ - obsahově širší (v zahraniční literatuře): •zahrnuje: - jednak shora uvedené správní uvážení /klasické/ • a také zmocnění SO k normotvorné činnosti. • •Nicméně - pro SU se používá také označení „diskrece“, „diskreční pravomoc“ – jako vyjádření opaku rozhodování tzv. vázaného. Varianty správního uvážení: • • - dle toho, zda právní norma zakládá pravomoc: • •A. - danou normu aplikovat či neaplikovat • (= „uvážení jednání“) • (Např.: SO může uložit pořádkovou pokutu - § 62 s.ř.), • • B. volby některého z více nabízených konkrétních řešení dané věci • (= „uvážení volby“). q •(Např.: SO může uložit pořádkovou pokutu do výše 50 tis Kč – ibid, a může ji také snížit či prominout – odst. 6). • •Varianty mohou být kombinovány, resp. na sebe navazovat ( srov. např. v s.ř. ust. § 62 – Pořádková pokuta: … SO může rozhodnutím uložit…až do výše 50 000 Kč… • • Správní uvážení jako specifická součást, resp. projev pravomoci správního orgánu: • •Účel diskreční pravomoci (SU): poskytnout SO prostor pro nalezení •správných, vhodných řešení, resp. rozhodnutí v konkrétním případě • = potřebnou flexibilitu, • •ovšem při zachování dostatečné míry stability rozhodování (právní jistota, předvídatelnost činnosti VS). (vždy - rámci legality)0. • •Správní orgán může využívat svou …“odbornost, zkušenost, přizpůsobivost nastalým a těžko předvídatelným situacím, a to i z hlediska důsledků zásahu. (V.Vopálka) • SU jako projev pravomoci správního orgánu: •Zda a jaký prostor pro volnou úvahu bude správě ponechán - svěřeno především do pravomoci zákonodárce. • •Zákonodárce nemá, co do úpravy volné úvahy veřejné správy, vlastní volnou úvahu (…zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné.“ ( Pl. ÚS 19/93). • •K tomu A.Merkl: •Legislativně-politickým důvodem zařazení správního uvážení do předpisů není, aby byla umožněna subjektivní zvůle správních orgánů, nýbrž, •„…aby mohly vyhověti speciálním požadavkům jednotlivých konkrétních případů. Uvažování představuje, obrazně řečeno, bránu, kterou vcházejí do budovy právního řádu mimoprávní motivace." • • • K problému tzv. „absolutního volného uvážení“ • •= případy, kde SO rozhoduje o oprávněních, na něž není právní nárok, a/resp. kde zákon nestanoví zcela přesná kritéria (např. udělení státního občanství, azylu, vysílací licence, a d.). • •AVŠAK: „Každá pravomoc má právní limity, a to bez ohledu na to, jak široce je formulován zákon, který ji zakládá.“ • „Tam, kde panuje vláda práva, nemůže existovat neomezená diskreční pravomoc.“ (H.W.R.Wade) •TEDY uvedené případy: •jsou variantou SU, minimálně jsou případem „úvahy jednání“, •vztahují se na ně obecně požadavky kladené na řádný výkon pravomoci SU - nemůže jít o libovůli, •nejsou obecně vyňaty ze soudního přezkumu (jde minimálně o kontrolu nepřekročení mezí SU, nezneužití), ledaže tak výslovně stanoví zákon. • • Ad problém tzv. „absolutního volného uvážení“: • ÚS i NSS: „V právním státě je libovůle nepřípustná.“ • •NSS – 906 Sb.NSS – 6 A 25/2002-42 ( + RS NSS č.950 Sb.NSS): • • “Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.“ • • • Ad problém tzv. „absolutního volného uvážení“: •NSS č. 905 Sb. NSS, č.j. 4 Aps 3/2005-35: •I. Pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce [čl. 63 odst. 1 písm. i) Ústavy] je výrazem jeho postavení v rámci moci výkonné jako „správního úřadu“ sui generis. •II. Na jmenování soudcem není právní nárok. Funkce soudce je ovšem veřejnou funkcí a justiční čekatel nejmenovaný prezidentem republiky do funkce soudce je oprávněn dovolávat se práva na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech]. Ve spojení s tím je oprávněn dovolávat se toho, aby nebyl na tomto právu diskriminován (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny), stejně jako je oprávněn i k tomu, dovolávat se práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), a to i když sám návrh na projednání věci podat nemohl. • III. Právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím (v daném případě na přístup k funkci soudce), jakož i právo na projednání věci bez zbytečných průtahů, ve spojení s právem nebýt diskriminován, není s ohledem na znění čl. 36 Listiny, a to i ve spojení se zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ze soudního přezkoumání vyloučeno. Akty či úkony prezidenta republiky při výkonu jeho pravomoci jmenovat soudce jsou ve spojení s uvedenými právy přezkoumatelné ve správním soudnictví. Problém identifikace SU: •= které případy jsou správním uvážením, a které nikoliv. • •Ne vždy jde o případ SU, pokud zákon stanoví, že správní orgán něco učinit „může“, resp. že z jeho strany něco učinit „lze“. •Může jít o povinnost správního orgánu jednat určitým způsobem - tzv. „norma kompetenční“, jež svým zněním zakládá pravomoc SO vůči adresátům. •Vždy proto nutno brát v úvahu širší právní kontext, včetně nastavení, resp. účelu pravomoci správního orgánu (srov. § 2 odst. 2 s.ř.). •Nutný tedy nejen výklad jazykový a logický, ale také – systematický, historický, resp. také teleologický. • Zajištění legality správního uvážení •Obsah a rozsah pravomoci SO by měly být dostatečně určitě zákonem stanoveny. • (viz ústavní požadavek stanovení mezí a způsobu výkonu státní moci zákonem / čl. 2 odst. 3 Ústavy/). • •ESLP: Silver et al. V. Spojené království, 1983: „Zákon, který svěřuje diskreční pravomoc, musí stanovit rozsah takové diskrece“… • •Metody: •stanovení limitů (mezí) = ROZSAHU SU •stanovení hledisek (kritérií) – OBSAHU, KVALITY SU •přezkum respektování hledisek SU ad 1) a 2) •POZN.: Pojem „zákonnost“a „správnost“ rozhodnutí a postupů /§ 89 odst. 2 s.ř./, soudní přezkum správního uvážení /§ 78 odst. 1 druhá věta, odst. 2 s.ř.s./. • Hlediska (kritéria) pro aplikaci správního uvážení • Vedle I.konkrétních hledisek (a mezí) stanovených zákonem – specifických pro danou oblast, resp. činnost, • pak hlediska obecnější: •II. obecné principy, resp. principy správního práva. • Pro SO koncentrovaně vyjádřeny ve správním řádu ve formě: • „Základních zásad činnosti správních orgánů“ (§§ 2 – 8 s.ř.) •Z nich zejména zařazené v § 2 (proporcionalita, jednání ve veřejném zájmu, předvídatelnost - legitimní očekávání (včetně ustálené praxe), zákaz zneužití správního uvážení, resp. pravomoci SO, šetření práv nabytých v dobré víře, zásahy jen v nezbytném rozsahu, § 4 (zásada dobré správy, vstřícnosti), § 5 ( smírné řešení rozporů). • Přitom působnost zásad obecná – při „výkonu veřejné správy“ (§ 177 odst. 1 správního řádu), •+ další zásady (výslovně nezařazené /např. řádného odůvodnění, transparentnosti/, či zásady nepsané /neminem laedere/. • Hlediska ( kritéria) pro aplikaci správního uvážení •Dále také: •III. principy dobré správy (jež konkretizují povinnosti právní, či jsou neprávní povahy (etické, či směřující k vyšší efektivitě veřejné správy – srov. např. § 4 odst. 1, § 6, § 8 odst. 2 s.ř.). • K tomu např. - „desatero“ Veřejného ochránce práv, nebo Evropským ombudsmanem vydaný – Kodex dobré správní praxe (2001), čl. 41 LZPEU ( „právo na dobrou správu“), a také doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (2007)7 o dobré správě. •Významné pro SU – Doporučení Výboru ministrů RE (80)2 z 11.3.1980, které se týká správního uvážení. • •Závěr k hlediskům pro SU: •V souhrnu jde o strukturu určující obsahovou stránku správního uvážení. •V prostoru vymezeném jak po stránce hranic (limitů), tak co do závazných hledisek se rozhodování s volnou úvahou musí pohybovat. • • • • Neurčité pojmy (NP): • - pojem, vyskytující se v právní normě, přičemž jehož obsah a význam není přesně a úplně vymezen. • •Ve správním právu hojný výskyt („veřejný pořádek“, „noční klid“, „bezúhonnost“,...). • •Při aplikaci neurčitého pojmu jde o otázku (pravomoc) subsumpční. • •Správní orgán musí NP vyložit, definovat, a poté posoudit, zda zkoumaný jev či situace odpovídá vymezeným znakům, a lze je tedy pod NP podřadit. Poté lze normu aplikovat. • •Nutno použít obvyklé interpretační metody. • • Neurčité pojmy: •Míra neurčitosti se může v čase i místě měnit. • •Míru neurčitosti snižují: • legální definice pojmu • příkladmé výčty znaků pojmu v zákoně, • prováděcí (podzákonné) předpisy, § judikatura, § metodika § ustálená rozhodovací praxe SO § tradice. • Literatura ke studiu základní: •Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Brno: MU, 2024, str. 99 - 106. • •Další prameny: •Kopecký, M.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání Praha: C.H.Beck, 2024 •Skulová, S.: Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno: MU, 2003. (https://science.law.muni.cz/knihy/skulova_spravni_uvazeni.pdf) •Mates, P.: Správní uvážení. Plzeň: Vydavatelství A.Čeněk, 2013. • • Děkuji za pozornost.