A. Před přednáškou prosím nastudujte:

Evropská unie se profiluje jako demokratická mezinárodní organizace, která respektuje právo. Právo je proto v Unii prosazováno autonomními orgány, které nedisponují výkonnou či legislativní pravomocí. V této oblasti, jako jediné, se tak plně projevuje oddělení mocí v duchu Montesquieovy teorie. Právo Evropské unie je ve stanovených případech prosazováno Soudním dvorem Evropské unie. 

Úkolem Soudního dvora Evropské unie je zajišťovat dodržování práva při výkladu a provádění Smluv. Zdůrazňujeme, že Soudní dvůr Evropské unie není nadřízeným orgánem vůči soudům členských států a přezkum rozsudků vnitrostátních soudů je vyloučen. Není tedy možné odvolávat se k němu proti jejich rozhodnutím.

Soudní dvůr Evropské unie je souhrnné označení pro několik soudních orgánů. Zahrnuje Soudní dvůr, který je v literatuře často označovaný jako Evropský soudí dvůr, dále Tribunál (dřívější označení bylo Soud prvního stupně) a specializované soudy. Do současné doby byl takto zřízen (a v roce 2016 zrušen) pouze jeden specializovaný soud, jímž byl Soud pro Veřejnou službu. Jakkoliv to není zcela přesné, zjednodušeně lze konstatovat, že vrcholem soudní soustavy Evropské unie je Soudní dvůr, zatímco Tribunál je soudem prvoinstančním.

Soudní soustava Evropské unie se uvedenými soudy nevyčerpává. Funkčně působí jako soudy Evropské unie také soudy členských států. Nejsou nicméně součástí soudní soustavy Evropské unie, pouze pomáhají prosazovat její právo. Soudní soustava Evropské unie tak nemá federální charakter, kdy by v členských státech působily vedle sebe soudy státní a zároveň soudy unijní, jako je tomu obvyklé ve federacích.

Soudní dvůr se skládá z jednoho soudce z každého členského státu. Smysl stanovení takového počtu je nejen politický, ale i praktický. Prostřednictvím uplatňování tohoto pravidla jsou totiž u Soudního dvora zastoupeny všechny právní systémy a všechny způsoby právního myšlení členských států. Soudnímu dvoru, nikoliv ale soudcům, je v činnosti nápomocno jedenáct generálních advokátů. 

Soudci a generální advokáti Evropského soudního dvora jsou vybíráni vzájemnou dohodou vlád členských států z těch osob, které poskytují veškeré záruky nezávislosti a které splňují všechny požadavky nezbytné k výkonu nejvyšších soudních funkcí v jejich zemích nebo jsou obecně uznávanými znalci práva. Jejich funkční období je šestileté, každé tři roky je obměněna jedna polovina z nich, což pozitivně přispívá k uchování vnitřní paměti této instituce a kontinuitě jejího rozhodování. Soudci a generální advokáti, jejichž funkční období skončilo, mohou být jmenováni do své funkce opakovaně. Nově do procesu jmenování soudců zasahuje konzultační orgán složený z bývalých soudců.

Soudní dvůr rozhoduje spory v senátech. Čím důležitější či politicky citlivější věc je řešena, tím početnější senát je určen k jejímu řešení. Standardně Soudní dvůr zřizuje senáty složené ze tří a pěti soudců, kteří volí ze svého středu předsedy senátů. Soudní dvůr může zasedat též ve velkém senátu, který je složen z třinácti soudců a předsedá mu předseda Soudního dvora. Členy velkého senátu jsou rovněž předsedové senátů složených z pěti soudců a jiní soudci určení za podmínek stanovených jednacím řádem. Soudní dvůr zasedá ve velkém senátu tehdy, požádá-li o to členský stát nebo orgán Unie, který je účastníkem řízení což je pravidlem tehdy, je-li řešena nová, z pohledu daného státu mimořádně důležitá věc. Ve výjimečných případech stanovených zakládacími smlouvami může Soudní dvůr zasedat v plénu. Rozhodování se tedy účastní všichni soudci. Tento způsob je vyhrazen např. pro rozhodování o odvolání člena Komise z jeho úřadu. 

Úlohou generálních advokátů je předkládat veřejně, zcela nestranně a nezávisle odůvodněná stanoviska ve věcech, které podle statutu Soudního dvora vyžadují jeho účast. Odůvodněné stanovisko obsahuje zpravidla velmi detailní analýzu řešeného sporu a návrh možného rozhodnutí. Není pro strany sporu ani pro soudce právně závazné. Je předkládáno v té fázi řízení, kdy se k němu již strany nemohou vyjadřovat a slouží k tomu, aby věc řešená Soudním dvorem byla nahlédnuta dvakrát. Jednou v odůvodněném stanovisku generálního advokáta a podruhé v samotném rozhodnutí Soudního dvora. Soudci jsou totiž s odůvodněným stanoviskem rovněž obeznámeni. Mají tak možnost zjistit, jaký právní názor na řešenou věc má jiný odborník na evropské právo, jehož znalosti jsou ekvivalentní jejich. Kvalifikační požadavky kladené na soudce Soudního dvora a na generální advokáty jsou totiž stejné. Z uvedeného vyplývá, že generální advokáti nejsou ekvivalentem vnitrostátních advokátů a to proto, že nezastupují žádnou ze stran řízení. S obdobným institutem se v našem vnitrostátním právu nesetkáváme. Důvod, proč generální advokáti u Soudního dvora působí, je nutné hledat v historii této instituce. Až do roku 1989 totiž byla jedinou soudní instancí Společenství. Její rozhodnutí byla konečná a v zásadě až na výjimky nepřezkoumatelná. Generální advokát a jeho stanovisko do jisté míry suploval chybějící druhou instanci a nemalou měrou tak přispíval ke zkvalitnění rozhodovací činnosti Soudního dvora. Skutečností je, že odborná literatura se stanovisky generálních advokátů pracuje, neboť jsou často komplexnější a propracovanější, než samotné rozsudky v dané věci.

Podle současných pravidel se má Tribunál ze dvou soudců za každý členský stát. Smlouvy nicméně umožňují i odlišnou úpravu, té však zatím nebylo využito. Soudci Tribunálu jsou vybíráni z osob, které poskytují veškeré záruky nezávislosti a jsou způsobilé k výkonu vysokých soudních funkcí. Nároky kladené na ně jsou tedy formálně vzato nižší, než jsou nároky kladené na soudce Soudního dvora. Mechanismus jmenování soudců je totožný. Generální advokáti u Tribunálu nepůsobí.

Tribunál může zasedá buď v tří či pěti členných senátech, ve velkém senátu složeném ze 13 soudců nebo v plénu. Na rozdíl od Soudního dvora mohou být věci rozhodovány též samosoudcem.

Soud pro veřejnou službu byl relativně samostatnou komorou zřízenou při Soudu prvního stupně. Byl složen ze sedmi soudců jmenovaných Radou. Generální advokáti při Soudu pro veřejnou službu nepůsobili. Rozhodoval spory buď v senátech, nebo samosoudci. Dnes již neexistuje.

Soudní dvůr Evropské unie disponuje soudní pravomocí. Řeší vybrané spory, které se týkají unijního práva. Plní přitom úkoly civilního, správního a ústavního soudnictví. Zajišťuje prosazování a dodržování práva Evropské unie ze strany orgánů Unie, členských států a jednotlivců. Jednotlivé typy soudních řízení, které mohou být před Soudním dvorem Evropské unie popsány, budou řešeny v samostatné kapitole. 

Významnou pravomocí Soudního dvora Evropské unie je zajišťovat jednotný a správný výklad unijního práva, který je následně závazný pro soudy všech členských států. Jsou tím omezeny v možnosti interpretace unijního práva, kdy před vlastní úvahou musí dát přednost výkladu poskytnutému Soudním dvorem v jeho interpretačních rozsudcích.

II. Řízení před Soudním dvorem Evropské unie a některé mechanismy prosazování unijního práva

Situace, kdy je právo soustavně a dobrovolně dodržováno je ideálním stavem každé společnosti. Realita je však zpravidla odlišná. Právo proto musí být mocensky prosazováno, přičemž mechanismus jeho vynucování a instituty se liší v případě práva vnitrostátního, mezinárodního veřejného a unijního. 

Dodržování vnitrostátního práva za ze strany jednotlivců si státy zajišťují samy. Za tím účelem disponují mocenským aparátem a ozbrojenými složkami. Případné porušení vnitrostátního práva může být sankcionováno a k nápravě může být použita i síla.

Výrazně komplikovanější je prosazování mezinárodního práva veřejného vůči státům. Nad státy totiž neexistuje žádná globální síla, která by je mohla donutit k dodržování mezinárodního práva veřejného a sankcionovat jeho porušení. Ani mezinárodní organizace takové postavení nemají a mocenskými prostředky zpravidla nedisponují. Prosazování mezinárodního práva veřejného proto není v praxi příliš efektivní. K řešení sporů a konfliktů jsou využívány především politické prostředky (jednání, diplomatický nátlak, omezení diplomatických styků) nebo ekonomické (embarga), výjimečně vojenská síla.

Evropská uniese ve věci prosazování práva od jiných mezinárodních organizací odlišuje. Donucovací mechanismus je nezbytný k tomu, aby integrační úsilí bylo úspěšné. Spoléhat se na dobrovolné podřízení se unijnímu právu by bylo krátkozraké. Státy mohou mít řadu důvodů, proč porušovat unijního právo. I s ohledem na možnost většinového přijímání rozhodnutí Unie je totiž pravděpodobný vznik situací, kdy je stát zavázán učinit něco, co je v rozporu s jeho zájmy. 

Porušení unijního práva členským státem může být předmětem několika různých řízení v závislosti na tom, v jaké oblasti k porušení došlo. Nejdůležitější jsou tato řízení:

1. řízení po porušení povinnosti podle čl. 226 a násl. Smlouvy o založení ES;
   
2. řízení v případě rozpočtové nekázně;
   
3. řízení v případě závažného porušování základních lidských práv a svobod;
   

Mechanismus prosazování unijního práva se liší od mechanismů, které jsou obvykle uplatňovány k vynucování mezinárodního práva veřejného. Hlavní odlišnost spočívá v tom, že o porušení unijního práva ze strany členského státu nerozhodují státy jiné, ale přímo Unie, resp. jeho nezávislé soudní orgány. Odlišnost můžeme spatřovat i ve vztahu k právu vnitrostátnímu. Na rozdíl od členských států Unie nedisponuje mocenským aparátem. Výkon rozhodnutí Unie proto musí být zajišťován členskými státy a celý systém je založen na tom, že státy akceptují sankce ukládané Unií.

Porušení unijního práva jednotlivci je zpravidla řešeno soudy členských států. Pouze v některých zvláštních případech (např. ochrana hospodářské soutěže) může být založena pravomoc Komise s tím, že soudní přezkum jejích rozhodnutí určeným jednotlivcům je zajišťován soudy Unie.

Unijní právo v současné době představuje rozsáhlý systém práva, který upravuje řadu nejrůznějších právních vztahů mezi jednotlivci z členských i nečlenských států, dopadá ale i na členské státy a Unii samotnou. V souvislosti s prosazováním unijního práva mohou vznikat následující okruhy problémů:

1. spory o dělbu pravomocí mezi Unií a členské státy;
   
2. spory týkající se unijního práva mezi Unií a členskými státy;
   
3. spory týkající se unijního práva mezi Unií a jednotlivci;
   
4. potřeba jednotné interpretace a aplikace unijního práva;
   
5. přezkum platnosti sekundárního práva;
   
6. spory týkající se unijního práva členským státem a jednotlivcem;
   
7. spory týkající se unijního práva mezi jednotlivci;
   

Otázkami, které jsou ve shora uvedeném přehledu uvedeny pod body 1 až 5 (červeně) se zabývá Soudní dvůr Evropské unie. Řešení sporů uvedených v bodech 6 a 7 (modře) zajišťují vždy soudy členských států, pravomoc Soudního dvora k jejich rozhodování není založena. I vnitrostátní soudy jsou tak ve funkčním smyslu soudy Společenství. Obě soustavy, tedy vnitrostátní i unijní, jsou ale institucionálně zcela odděleny, tvoří samostatné soustavy soudů. Prakticky se tato skutečnost projevuje tím, že rozhodnutí vnitrostátních nejsou přezkoumatelné u soudů unijních a naopak. 

Jediná situace, kdy se řešení jednoho a téhož sporu mohou účastnit jak soudy vnitrostátní, tak i Evropský soudní dvůr je řízení o předběžné otázce. Postup je potom takový, že vnitrostátní soud, který případ rozhoduje, v okamžiku pochybností o interpretaci unijního práva vnitrostátní řízení přeruší, formuluje předběžnou otázku týkající se interpretace unijního práva, tu Evropský soudní dvůr vyloží, a následně na základě tohoto rozhodnutí Evropského soudního dvora a po zvážení skutkových okolností národní soud rozhodne ve věci samé. Podrobněji bude řízení o předběžné otázce popsáno v další části této učebnice.

Obecně platí, že Evropský soudní dvůr rozhoduje ty nejzávažnější a politicky nejdůležitější věci. Rozhoduje zpravidla tam, kde jsou žalovány členské státy pro porušení unijního práva, zajišťuje jednotnou interpretaci unijního práva, přezkum sekundárního práva a rozhoduje o opravných prostředcích proti rozhodnutím Tribunálu.

Tribunál rozhoduje zejména o žalobách podaných jednotlivci proti aktům orgánů Unie, o žalobách podaných členskými státy proti Komisi a o žalobách týkajících se ochranné známky Unie. Jeho rozhodnutí mohou být po právní stránce napadnuta odvoláním u Evropského soudního dvora.

Soud pro veřejnou službu řeší jako specializovaná komora pracovněprávní spory mezi zaměstnanci Unie a Unií, jeho rozhodnutí mohou být přezkoumána Tribunálem.

Toto řízení představuje obecný způsob prosazování unijního práva vůči členským státům, který se používá vždy, pokud zakládací smlouvy neupravují výslovně způsob odlišný. O porušení unijního práva rozhoduje Evropský soudní dvůr, jako orgán nezávislé soudní moci. Řízení pro porušení povinnosti se zahajuje vždy na návrh, který může být podán buď Komisí (což je pravidlem) nebo jiným členským státem (to se děje jen velmi výjimečně). K tomu, aby tahle procedura mohla vůbec proběhnout, je nezbytné, aby členský stát porušoval právo závažným způsobem nebo dlouhodobě a opakovaně.

Předtím, než je podán návrh k Evropskému soudnímu dvoru, je ale nutné, aby proběhlo řízení před Komisí. V tomto řízení Komise zpravidla nejdříve neformálně komunikuje s členským státem za účelem objasnění situace. Může se totiž stát, že informace, které Komise má o domnělém porušení nejsou přesné či důvodné. 

Po úvodní neformální a také nepovinné fázi může Komise přistoupit k fázi druhé. Ta začíná zasláním dopisu členskému státu, ve kterém Komise daný stát vyzývá k tomu, aby v určené lhůtě předložil své vyjádření. Pokud se situace tímto způsobem nevyřeší a Komise je i nadále přesvědčena, že členský stát porušuje unijní právo, může vydat tzv. odůvodněné stanovisko. V něm Komise identifikuje předmět sporu a zároveň vyzve členský stát k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhověl tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení.

Teprve poté, kdy stát ve stanovené lhůtě stanovisku nevyhoví, může Komise přistoupit k podání žaloby k Evropskému soudnímu dvoru. V řízení před ním mají Komise a žalovaný členský stát postavení sporných stran. Věc je na základě předložených důkazů a tvrzení stran Evropským soudním dvorem posouzena a rozhodnuta. Rozsudek Evropského soudního dvora má deklaratorní povahu, pouze se v něm konstatuje, zda členský stát porušil unijní právo a v případě, že ano, čím. 

Česká republika byla vůbec poprvé tímto způsobem odsouzena v řízeních ve věcech 203/06 a 204/06 dne 18. ledna 2007 proto, že nezajistila řádně a včas implementaci směrnic o volném pohybu lékařů a stomatologů.

Má-li Komise, která dozírá nad plněním rozsudků Evropského soudního dvora, za to, že dotyčný členský stát potřebná opatření nepřijal, dá státu opět prostor pro vyjádření se k dané věci. Není-li spokojena, vydá opět odůvodněné stanovisko, v němž upřesní body, v nichž dotyčný členský stát nevyhověl rozsudku Evropského soudního dvora. Pokud stát ani poté ve stanovené lhůtě nevyhoví, může se Komise obrátit k Evropskému soudnímu dvoru, tentokrát již s návrhem na uložení pokuty členskému státu. 

V tomto druhém řízení již Evropský soudní dvůr může členskému státu uložit povinnost zaplatit pokutu. Ta má vždy finanční podobu, a to buď penále, nebo jednorázové sankce, případně kombinace penále a jednorázové sankce. Účelem jednorázové sankce je stát potrestat a při stanovování její výše se zohledňuje zejména závažnost porušení, délka trvání a ekonomická síla daného státu. Účelem penále je přimět stát, aby porušení unijního práva odstranil v co možná nejkratší době.

Členské státy mají povinnost vyvarovat se nadměrných schodků veřejných financí. Pokud tuto povinnost poruší, mohou být ze strany Evropské unie sankcionovány. Především z politických důvodů je nedodržování rozpočtové disciplíny řešeno formou specifického řízení odlišného od obecného řízení pro porušení povinnosti. 

Rozpočtovou situaci a výši veřejného dluhu v členských státech monitoruje Komise. Pokud Komise dojde k závěru, že stát porušuje pravidla fiskální disciplíny, může se obrátit se stanoviskem na Radu, která v těchto věcech rozhoduje namísto Evropského soudního dvora. Rada může použít řadu prostředků, které mohou donutit členské státy k nápravě situace. Členský stát, který má nadměrné schodky veřejných financí, může být v krajním případě potrestán i pokutou. 

Rovněž Česká republika má povinnost vyvarovat se nadměrných schodků. Mechanismus vynucování fiskální disciplíny však byl vůči novým členským státům, které přistoupily k Evropské unii 1. května 2005 zmírněn, a finanční sankce vůči nim nemohou být v případě nadměrných schodků uplatňovány.

Dlužno dodat, že tato procedura není tak efektivní jako obecné řízení pro porušení povinnosti podle čl. 258 SFEU. Na rozdíl od ní totiž ve věcech rozpočtové nekázně nerozhoduje nezávislý soudní orgán, ale Rada (tedy samotné členské státy) jako orgán ryze politický, který navíc slouží k prosazování zájmů členských států.

Pokud by některý z členských států závažným způsobem porušoval základní lidská práva a svobody, může jedna třetina členských států nebo Komise podat návrh na to, aby Rada složená z hlav států nebo předsedů vlád po obdržení souhlasu Evropského parlamentu jednomyslně rozhodla, že k takovému závažnému a trvajícímu porušení dochází. Následně může Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout, že určitá práva, včetně hlasovacích zástupců daného státu v Radě, budou pozastavena. Povinnosti dotyčného členského státu vyplývající z jeho členství v Evropské unii jsou pro něj v každém případě i nadále závazné. Tato procedura dosud nikdy nebyla využita.

Evropský soudní dvůr může rozhodovat v řadě dalších specifických řízení. S ohledem na limitovaný prostor této učebnice zmíníme jen některé z nich. V samostatné kapitole bude probráno řízení o předběžné otázce.

Toto řízení je upraveno v čl. 263 Smlouvy o fungování EU a jeho smyslem je zajistit přezkum legality aktů sekundárního práva. Tuto žalobu mohou podat členské státy, některé orgány EU (Evropský parlament, Rada nebo Komise). Rovněž fyzické a právnické osoby mohou iniciovat toto řízení, a to proti opatřením, která jsou jim určena nebo která se jich bezprostředně dotýkají. Žaloba může být podána tehdy, pokud orgány Unie neměly pravomoc přijmout takový akt, nebo když porušily podstatné formální náležitosti legislativního procesu, zneužily svou pravomoc, případně také tehdy, porušuje-li přijatý předpis primární právo.

Žaloba na neplatnost může být využita jako prostředek správního soudnictví např. k přezkumu rozhodnutí Komise ve věcech ochrany hospodářské soutěže, ale také jako prostředek ústavního soudnictví při přezkumu souladu sekundárního práva s právem primárním.

Tato žaloba může být podána členskými státy, některými orgány Unie a v určitých případech i jednotlivci a jejím smyslem je přinutit orgán Společenství jednat tehdy, když jednat mohl a měl a přesto tak neučinil a nezbytné opatření nevydal. Evropský soudní dvůr sice nemůže přímo donutit dotčenou instituci k akci, ale jeho rozsudek v tomto řízení může být podkladem pro případnou náhradu škody.

Otázky pro samostudium - organizace Soudního dvora EU

Otázky pro samostudium - řízení o předběžné otázce

Otázky pro samostudium - řízení pro porušení povinnosti