1 Problematika veřejného majetku NP305Zk Správní věda VI. kolektivní konzultace 29. 11. 2024 Petr Havlan Osnova konzultace a její cíl §Pojem veřejného majetku §ekonomický základ veřejných subjektů §veřejné vlastnictví §veřejné věci a veřejné užívání §jiná majetková práva veřejných subjektů §základní zásady charakterizující veřejný majetek §výhradní (výlučný, obligatorní) majetek §výkon majetkových práv veřejných subjektů §právní úprava veřejného majetku §„fáze“ veřejného majetku §Nabývání veřejného majetku §Hospodaření s veřejným majetkem § § § § § § § 2 Osnova konzultace a její cíl §Nakládání s veřejným majetkem §Odpovědnost a kontrola při hospodaření a nakládání s veřejným majetkem §Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových § § § § §Cíl: cílem této konzultace je, aby studenti byli s to vymezit, co je to ekonomický a majetkový základ veřejné správy a vysvětlit klíčové pojmy a procesy s ním související § 3 Na co má konzultace odpovědět? §Proč je pro majetkový základ veřejné správy klíčové tzv. veřejné vlastnictví? §Co chtěl J. Janovský zejména vyjádřit svou charakteristikou veřejných věcí? Jaký je vztah veřejných věcí a veřejného vlastnictví? §V čem spočívá podstata veřejného užívání? §Jaké jsou základní zásady charakterizující veřejný majetek ve vztahu k subjektům veřejné správy? §Co se rozumí pojmem výhradní (výlučný, obligatorní) majetek a jaká jsou úskalí jeho české právní úpravy? §V čem spočívají specifika výkonu majetkových práv u veřejných subjektů §Jaké „fáze“ veřejného majetku rozeznáváme? Co se rozumí hospodařením s veřejným majetkem v širším a co v užším smyslu? §V čem je jedinečný, jako orgán státu, Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových? 4 Pojem VM - ekonomický základ veřejných subjektů § §v praxi významný aspekt jejich existence a fungování §do značné míry nepostradatelný (např. v případě samosprávy faktickou podmínkou jejího vzniku – proto také před 1989 existovat nemohla) §rozlišovány dvě základní roviny: majetek + rozpočet §významný jak pro vrchnostenskou (nadřazené vystupování VS), § tak zejm. pro nevrchnostenskou správu (zajišťování veřejných služeb, „pečovatelská správa“) § 5 [USEMAP] Pojem VM - veřejné vlastnictví §v dané oblasti klíčový pojem §veřejné vlastnictví je vlastnictví subjektu veřejné povahy (tj. zejména): §tzv. právnické osoby veřejného práva §typicky státu nebo §územního samosprávného celku §jiné veřejnoprávní korporace §veřejného podniku §veřejného ústavu §veřejného fondu §obecně vlastnictví „veřejného subjektu“ §problém: ne každý veřejný subjekt je také vlastnicky způsobilý (typicky příspěvkové organizace) 6 [USEMAP] [USEMAP] Pojem VM - veřejné vlastnictví §základem je („i nadále“) soukromé právo §obsah: vlastnická triáda §věc držet §věc užívat a požívat její plody a brát z ní užitky §nakládat s věcí §tzv. veřejné vlastnictví nelze ztotožňovat s vlastnictvím ve veřejnoprávním smyslu § §veřejné právo zde má ale své místo v podobě určitých veřejnoprávních specifik §v předmětu vlastnictví a „jiných“ omezeních §příznačná je určitá „veřejnoprávní přísnost“ nad rámec obecných omezení §z toho ovšem plyne problém při spoluvlastnictví („přenos“ omezení i na spoluvlastníka) § 7 [USEMAP] Pojem VM - veřejné vlastnictví §předmětem je veřejná věc §coby věc určená k veřejným účelům §Pozn.: tzv. sociální funkce je u veřejného vlastnictví zvýrazněna § §veřejné vlastnictví je smíšený institut, kdy se na veřejnou věc hledí v podstatě jako na obvyklý předmět vlastnického práva („soukromého“), ale omezený veřejným účelem §(potenciální problém představuje absolutizace veřejného určení veřejné věci a bagatelizace vlastnického práva konkrétního vlastníka…) § §schéma (konkrétní realita je samozřejmě složitější) - obecné společenské tendence: §„socializační“– posilování veřejného vlastnictví §„liberalizační“ – oslabování veřejného vlastnictví, privatizace 8 [USEMAP] Pojem VM - veřejné věci a veřejné užívání §základní dělení veřejných věcí: §majetek finanční (či fiskální) (důležitý svou kapitálovou hodnotou nebo výnosem) §majetek správní § (slouží přímo úkolům veřejné správy, např. kancelářské budovy, služební vozidla, inventář apod.) §věci v obecném užívání či také tzv. veřejné statky § §s veřejnými statky úzce souvisí veřejné užívání §právo každého na bezplatné užívání veřejného statku § plyne z veřejného práva §mohou být výjimky (omezení vyplývající za zvláštního užívání, zpoplatnění apod.) §obecné užívání (§ 19 zák. o pozemních komunikacích ) 9 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Pojem VM - jiná majetková práva veřejných subjektů §vedle vlastnictví veřejných věcí veřejný majetek zahrnuje také jiná majetková práva veřejných subjektů §různorodá práva, demonstrativně: §pohledávky na poplatcích (místních) a pokutách §pohledávky z titulu práva na peněžité plnění nebo nepeněžité plnění z uzavřených smluv §pohledávky z titulu náhrady škody a bezdůvodného obohacení §práva plynoucí z majetkové účasti v obchodních společnostech §pohledávky a jiná majetková práva, která na veřejný subjekt přešla zákonem, na základě zákona, děděním, rozhodnutím příslušného orgánu,… §práva vyplývající z průmyslového nebo duševního vlastnictví § §nelze oddělit od problematiky závazků, resp. dluhů veřejných subjektů (jde o závazky z činnosti těchto subjektů či související s jejich majetkem) 10 Pojem VM - základní zásady charakterizující VM §subjektu veřejné správy nelze upřít právo na žádný druh majetku §čl. 11 odst.1 LZPS: „Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.“ §subjekty veřejné správy využívají svůj majetek zejména k zajišťování svých funkcí a úkolů §veřejný zájem, sociální funkce… § §majetek subjektu veřejné správy musí mít odpovídající rozsah, obsah (druh majetku) a kvalitu §jde o určitý „limitující“ moment §liší se podle toho kterého veřejného subjektu a podle daného „kontextu“ 11 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Pojem VM - výhradní (výlučný, obligatorní) majetek §čl. 11 odts. 2 LZPS: „Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České … republice. §jde o specifika v předmětu vlastnictví §dosud nebyl zvláštním zákonem komplexně upraven §pouze dílčí případy §výhradní ložiska nerostů §majetek na území vojenských újezdů (mimo majetku vneseného) §blízko k principu výhradního majetku mají také některé pozemní komunikace § 12 [USEMAP] Pojem VM - výkon majetkových práv veřejných subjektů §specifikem veřejných subjektů je zprostředkovaný výkon jejich vlastnického práva a jiných majetkových práv §veřejné subjekty mohou jednat v právních vztazích (vč. majetkoprávních) samy §avšak existují dobré důvody pro zprostředkování tohoto jednání určitými „subjekty“, jejichž jednání zavazuje daný veřejný subjekt §výkon zprostředkovaný: §organizačně, tj. určitými „vnitřními útvary“ §organizační složky státu a ÚSC (S: ÚSC: ) §právně, tj. prostřednictvím právních subjektů (takříkajíc ve vlastním smyslu) §státní organizace (státní příspěvkové organizace, státní podniky a státní fondy) §příspěvkové organizace ÚSC a svazky obcí 13 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Pojem VM - právní úprava veřejného majetku §majetek státu §upraven v zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (ZMS) §ZMS komplexně řeší problematiku nabývání, hospodaření a nakládání s majetkem státu + další aspekty (zejm. vykonavatele) §finanční hospodaření je upraveno v zákoně č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla (tzv. „velká rozpočtová pravidla“) §majetek ÚSC §úpravu najdeme v zákonech o obcích (č. 128/2000 Sb.) a o krajích § (č. 129/2000 Sb.) §není upraven komplexně … §finanční hospodaření je upraveno v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (tzv. „malá rozpočtová pravidla“) §dále jsou relevantní některé další zákony a prováděcí předpisy… § 14 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Pojem VM - „fáze“ veřejného majetku §v případě veřejného majetku lze rozlišovat §jeho nabývání §hospodaření s ním a §nakládání s ním §podrobněji viz dále § §a to zejm. v kontextu §majetku státu a §majetku ÚSC 15 [USEMAP] Nabývání veřejného majetku §subjekt veřejné správy přirozenou cestou o svůj majetek přichází; musí jej tedy doplňovat, nabývat k němu vlastnické právo §podstatná jsou zejm. hlediska účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti §i v případě veřejných subjektů se nejčastěji nabývá smlouvou, která zakládá závazkový právní vztah §v režimu příslušného obecného soukromoprávního předpisu, příp. v režimu zvláštního právního předpisu §pro toto nabývání lze také vysledovat určitá (obvykle dílčí) „veřejnoprávní“ pravidla a omezení §existuje však také mimosmluvní nabývání jako tzv. jiné nabývání §kdy jde zejm. o nabývání zákonem (zákon sám je „nabývacím titulem“), nabývání na základě zákona (zákon tady upravuje situace a podmínky, za nichž veřejný subjekt může, resp. musí majetek nabýt), nabývání děděním ze závěti či nabývání rozhodnutím příslušného orgánu 16 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Hospodaření s veřejným majetkem §při výkonu vlastnického práva (a jiných majetkových práv) subjektem veřejné správy jde v zásadě o držbu, užívání a z části požívání majetku neboli (souhrnně vyjádřeno) o hospodaření s tímto majetkem §při hospodaření s VM se uplatňují (v případě státu a územních samosprávných celků) určité základní povinnosti při hospodaření může jít např. o: §povinnost využívat majetek účelně a hospodárně v souladu se zájmy, funkcemi a úkoly daného veřejného subjektu §povinnost vést majetek v evidenci §povinnost pečovat o zachování a rozvoj majetku §povinnost chránit majetek před neoprávněnými zásahy § §za specifické kategorie hospodaření s VM pak lze označit jednak finanční hospodaření, či např. také tzv. prozatímní hospodaření s majetkem státu 17 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Nakládání s veřejným majetkem §při výkonu vlastnického práva (a jiných majetkových práv) subjektem veřejné správy jde o činění právních dispozic s tímto majetkem neboli nakládání s ním § §současný model nakládání s VM je v principu („opět“) založen na soukromoprávních jednáních (typicky smlouvě) a určitém veřejnoprávním ovlivňování vůle nakládajícího §v případě nakládání s VM lze rozlišovat zejm. mezi „nakládáním běžným“ a „nakládáním jinými způsoby“ §za prvně zmíněné lze považovat např. převody vlastnictví k věci (čili jejich zcizování) §za „nakládání jinými způsoby“ pak lze mít různé případy od určitých podmínek či omezení při uzavírání některých druhů smluv až po některá další omezení týkajících se nakládání s majetkem 18 [USEMAP] [USEMAP] [USEMAP] Odpovědnost a kontrola při hospodaření a nakládání s veřejným majetkem §odpovědnost lze rozdělit na §odpovědnost za porušení povinnosti při hospodaření s VM § a §na odpovědnost za škodu, která na tomto majetku vznikne §pro řádné a efektivní hospodaření, resp. jeho ochranu, má zásadní význam kontrola dodržování povinností při hospodaření a nakládání s VM §předmět kontroly zde představuje dodržování povinností v souvislosti s majetkem veřejného subjektu (stanovených jak v právních předpisech, tak v předpisech vnitřních - organizačních) §předmětem kontroly by měla být rovněž sama kontrolní činnost, resp. její provádění (ta je v zásadě věcí kontrolních orgánů a útvarů daného veřejného subjektu) §vnější (obecnější) kontrolní mechanismy - např. kontrola občany 19 [USEMAP] Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových §obecná zásada: ve věcech týkajících se majetku státu vystupuje příslušná organizační složka státu nebo státní organizace také v procesněprávních vztazích §ale tam, kde to stanoví zákon, vystupuje (příp. může vystupovat) také Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (ÚZSVM) §jde o instituci hájící zejm. veřejný zájem na kvalitní právní ochraně majetku státu §představuje státní orgán svého (nevrchnostenského) druhu, organizační složku státu upravenou zákonem č. 201/2002 Sb. §úkoly ÚZSVM §1) jedná v řízeních před soudy, rozhodčími, správními a jinými orgány §2) zpracovává právní stanoviska §3) plní další úkoly na základě zákona či prováděcího předpisu 20 [USEMAP] Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových §jednání v řízeních §výlučná (obligatorní) jednání §dohodnutá jednání §vedlejší účastenství §zpracovávání právních stanovisek §na žádost pro organizační složku státu nebo státní organizaci §odůvodňuje-li to zásadní význam nebo složitost věci §další úkoly §hospodaření s majetkem státu •„běžné hospodaření“ (provozní majetek a majetek, který na ÚZSVM přešel na základě některých zákonů) •„prozatímní hospodaření“ (tzv. bezprizorný majetek) §odborná pomoc obcím - při vedení vybraných sporů 21 [USEMAP] Prameny ke studiu §Havlan, P. Veřejný majetek. 3. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2016 §Havlan, P. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2008 §Staša, J. Veřejné užívání. In: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 387-400 22