Úvod

Ekonomická krize, která se v českém prostředí začala projevovat zejména na přelomu let 2008 a 2009 vedla k zásadním změnám v oblasti migrace – počínaje poklesem počtu nabízených pracovních míst pro cizince, vytěsňováním cizinců z třetích zemí z trhu práce až po zavádění opatření, jejichž cílem je omezit vstup cizinců ze třetích zemí do České republiky, respektive jejich zaměstnávání v Česku. Cílem následujícího textu není tento vývoj jako takový analyzovat, ale zaměřit se na to, jak se projevil ve statistických údajích: v počtu a složení vydávaných dlouhodobých víz (nad 90 dní) a pobytových povolení na českých zastupitelských úřadech (první část) a na jejich prodlužování v České republice (druhá část). Článek nabízí základní vysvětlení některých jevů, data však mohou být (respektive by měl dále využita a interpretována i pro další účely.

Data, ze kterých tento článek vychází, se vztahují k letům 2007-2011. Výchozí rok 2007 lze považovat za období, kdy vzhledem k dlouhodobému ekonomickému růstu a tehdejší migrační politice vrcholila (převážně ekonomicky motivovaná) migrace do České republiky. Data vycházejí ze statistik Ministerstva vnitra České republiky, které je koordinátorem migrační politiky České republiky. Jako taková neodpovídají vždy statistikám, kterými disponuje například Ministerstvo zahraničních věcí/jednotlivé konzuláty[1] (a to v některých případech o až o řadu procent[2]), pro zachycení celkového vývoje však poskytují dostatečný přehled. V části věnované vydávání pobytových povolení v zemi původu se článek zaměřuje na osm zemí mimo EU, ze kterých žilo v České republice roce 2011 nejvíce cizinců, jedná se o Ukrajinu, Vietnam, Rusko, Moldavsko, Mongolsko, Bělorusko, Čínu, Kazachstán, stranou bylo ponecháno USA vzhledem ke specifičnosti migrace z této země. V části zaměřené na vydávání a prodlužování pobytů na území České republiky se pak data vztahují ke všem cizincům ze třetích zemí.

Při analýze statistik ohledně vydávání povolení ke vstupu do České republiky a pobytu v ní je třeba odlišovat tři kategorie – (a) podané žádosti, které (pokud nejsou limitovány, jako to je v případě žádostí v zemích, kde je zaveden systém Visapoint - viz dále) reflektují zájem o daný typ pobyt v České republice (b) víza/pobyty vydané, které zachycují kolik cizinců vstoupilo/prodloužilo pobyt v daném období na území České republice a v neposlední řadě (c) počet zamítnutých žádostí. Kategorie zamítnutých žádostí je velmi podstatná vzhledem k tomu, že proces vydávání víz/pobytů (a podobně prodlužování) je poměrně dlouhý, pohybuje se často v řádu měsíců. Pokud chceme znát podíl zamítání žádostí v určitém roce, není možné jej získat jen po odečtení vydaných povolení od podaných žádostí, protože v nezanedbatelném počtu doba vyřízení žádostí často přesahuje do roku následujícího - a podobně do daného roku zasahují odpovědi na žádosti podané (v lepším případě) v roce předešlém. Na základě dat o počtu zamítnutých žádostí je ovšem možné získat představu o vývoji podílu zamítnutí na celkovém počtu rozhodnutí vydaných v určitém roce, tedy o tom jak striktní byl přístup státu k vydávání víz/pobytových povolení v určitém období.

Změny ve vydávání dlouhodobých víz a pobytů v jednotlivých zemích původu

Vedle žádostí o krátkodobá schengenská víza (kterým se tento text nevěnuje) a víza dlouhodobá[3] je v určitých případech možné na českých konzulátech podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu – za účelem společného soužití rodiny, studia, vědeckého výzkumu, povolení k dlouhodobému pobytu rezidenta jiného členského státu Evropské unie, dále o modré a zelené karty[4], ve specifických případech i o povolení k pobytu trvalému. Data, se kterými tento text pracuje, se týkají jak žádostí o dlouhodobá víza, tak povolení k pobytu podávaných na českých zastupitelských úřadech, eventuelně jsou rozdělena podle účelu pobytu.

Jak ukazuje následující graf, v roce 2009 došlo k prudkému poklesu podaných žádostí o víza/pobyty. Tento pokles začal dřív na Ukrajině a ve Vietnamu. České konzuláty v Hanoji a ve Lvově patřily v období do roku 2008 k nejvytíženějším českým zahraničním zastupitelským úřadům a tehdejší situace byla silně kritizována (viz Zprávy veřejného ochránce práv pro poslaneckou sněmovnu, podrobněji Trlifajová, Jelínková, Mikušová 2011). Pokles podaných žádostí zde byl nejdříve do značné míry spojen se snahou řešit dlouhodobé problémy s tímto přetížením spojené (tj. až několikadenní dlouhé fronty, prodej míst ve frontě, rostoucí význam zprostředkovatelů a podezření z jejich napojení na konzulát). Ve Lvově fungovalo od června 2008 do ledna 2009 tzv. call centrum, tedy systém telefonického objednání pro podání žádosti o dlouhodobé vízum, jeho zavedení i fungování bylo nicméně problematické a spojováno s podezřením z korupčního jednání (viz např. Rozhovor s právníkem Janem Kopřivou). Na pokles ve Vietnamu mělo vliv uzavření českého konzulátu v Hanoji na konci roku 2008 (od listopadu 2008 až do února 2009) v kontextu dlouhodobě neúnosné situace a podezřením z korupce (viz např. Reportáž z českého konzulátu v Hanoji).

obr_1_2.jpg

V roce 2009 je prudký pokles počtu podávaných žádostí zřejmý ve všech zemí s výjimkou Kazachstánu a do určité míry Běloruska, byl zřejmě daný na jednu stranu ekonomickou situací v České republice (tedy poklesem poptávky po zahraničních zaměstnancích), na stranu druhou nicméně odráží změnu v české migrační politice. Od roku 2009 je v zemích, odkud do Česka přicházelo nejvíce migrantů, zaváděn Visapoint, systém internetové registrace pro podání žádosti o vízum/pobyt. Limity pro podání žádostí jsou na jedné straně omezeny kapacitami konzulátu, každý konzulát je nastavuje individuálně po dohodě s MZV. V pěti zemích: Ukrajině, ve Vietnamu, Mongolsku, Moldavsku a Thajsko nicméně předcházelo zavedení systému Visapoint kompletní pozastavení nabírání žádosti o víza za účelem ekonomické činnosti (Usnesení vlády 171/2009 ze dne 9. února 2009) a to do dubna 2009. Vydávání víz bylo v omezené míře obnoveno na podzim 2009 (Usnesení vlády č. 1205/2009 ze dne 16. září 2009), kvótami bylo nicméně omezeno nejen nabírání žádost za účelem ekonomické činnosti, ale i za účelem studia nebo sloučení rodiny a Thajsko nahradil Uzbekistán (podrobněji Trlifajová, Jelínková, Mikušová 2011).

Přístup k podání žádosti v zemi původu? Velmi obtížný

I když počet nabíraných žádostí byl vždy limitován kapacitami konzulátu, zavedení systému Visapoint přispělo k výraznému omezení jejich počtu (srov. Rozhovor s Janem Vyčítalem). Jinak řečeno - od zavedení systému Visapoint neodráží počet podaných žádostí zájem o podání žádosti o vízum/pobyt v zemi původu. Systém Visapoint tak sice přinesl výrazné zlepšení situace před českými zastupitelskými úřady, kde už žadatelé nestojí ve frontách, fyzické fronty před konzulátem nicméně zřejmě přenesl do front virtuálních, kdy žadatelé místo před konzulátem čekají na uvolnění místa k internetové registraci pro podání žádosti, v některých případech řadu nocí po sobě (viz Trlifajová, Jelínková, Mikušová 2011).

Na řadě českých zastupitelských úřadů je od zavedení systému Visapoint téměř nemožné podat žádost o určité typy víz. Tato situace v některých zemích (jako je Ukrajina, ale například i země střední Asie) vytváří prostor pro činnost zprostředkovatelů, kteří za určitý poplatek nabízí ať už reálnou nebo fiktivní možnost registrace pro podání žádosti. Následující tabulka ukazuje možnost podat žádost o vízum přes systém Visapoint pro rok 2011 (data vychází ze sledování Veřejného ochránce práv, na podzim 2011 došlo na základě jeho podnětu ke změně kategorií pro podávání žádostí).

obr_2.jpg

obr_3.jpg

Obecně je k této problematice třeba poznamenat, že požadavek, aby žadatelé o dlouhodobé vízum/pobyt podávali žádosti výlučně přes Visapoint, je přinejmenším diskutabilní a nemá jasnou oporu v zákoně. Vedle kritiky legality opatření je otázkou v případě kvót pro podání žádosti o zaměstnání efektivita takovéto dvojí regulace pracovní migrace do Česka. Jestliže je současný systém regulace vstupu migrantů na pracovní trh (existence pracovního povolení) nevhodný nebo neefektivní, je vhodné jej doplnit systémem jiným (kvótním), kterým si s předchozím zároveň v řadě případů protiřečí? (srov. komentáře P. Pořízka z roku 2011 a 2012, Trlifajová, Jelínková, Mikušová 2011)

Nemožnost podat žádost je zvláště kritická v případě pobytů, u který na podání existuje nárok na základě evropských směrnic - Směrnici 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny, která přímo vylučuje, aby se do vnitrostátních právních předpisů zaváděla jako podmínka přijímací kapacita, Směrnici 2003/86/ES o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby a Směrnici 2003/109/ES o právním postavení příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, která se vztahuje i na podání žádosti o trvalý pobyt. (více viz komentář P. Pořízka, či M. Rozumka)

Nárůst zamítnutých žádostí o pobyt/víza

Vedle celkového omezení počtu nabíraných žádostí o dlouhodobá víza a pobytová povolení od roku 2007 výrazně stoupl podíl zamítnutí. Zamítnutí výrazně stoupala do roku 2009, kdy u některých účelů pobytu dosáhl jejich podíl až 100%. V roce 2010 poněkud poklesl, v loňském roce (2011) opět stoupal. Následující tabulky ukazují tento vývoj na příkladu čtyř zemí, ve kterých byl v roce 2007 nejvyšší počet podaných žádostí – Ukrajina, Rusko, Vietnam, Mongolsko. Vedle celkového podílu zamítnutí na vydaných rozhodnutí jsou vybrány čtyři nejvýznamnější účely pobytu (zahrnuje jak žádostí o dlouhodobá víza tak i pobyt podané na českých zastupitelských úřadech – tj. např. účel zaměstnání zahrnuje i žádosti o zelené karty, studium zahrnuje jak žádosti o dlouhodobá víza, tak žádosti o pobyt za účelem studia).

obr_4.jpg

obr_5.jpg

Vysoký podíl zamítnutí lze hodnotit celkově velmi negativně. Z perspektivy migranta je podání žádosti o vízum/pobyt časově a zejména pak finančně poměrně náročný proces, jen poplatek za vyřízení žádosti o vízum je ve většině zemí 2 500 Kč[5], vedle toho musí žadatel předkládat řadu dalších dokumentů, z často s notářsky ověřeným překladem, zaplatit pojištění, atd. Zamítnutí s sebou nicméně nese i značnou zátěž pro samotné konzuláty, které žádosti zpracovávají.

Vysoký podíl zamítnutí také snižuje důvěru migrantů ve svou schopnost připravit žádost samostatně a v objektivitu rozhodování konzulátu - podle statistik MV je naprostá většina víza zamítána z bezpečnostních důvodů, eventuelně podezření ze zneužití víza, jen minimální podíl z důvodu nesplnění podmínek (například v roce 2009 bylo jen na Ukrajině více než sedmi tisícům Ukrajinců zamítnuto vízum z důvodu bezpečnosti státu/veřejnosti). Toto v důsledku posiluje roli zprostředkovatelů, případně podporuje migranty, po jejichž práci je v ČR stále značná poptávka (viz dále), v tom, aby využili jiných cest pro vstup do České republiky (v případě Ukrajiny jde například o vstup do země na polská schengenská nebo národní víza).

Vysoký podíl zamítnutí může být také jedním z vysvětlení (kromě např. mále obeznámenosti s tímto typem pobytového povolení) proč v současnosti žádá tak málo žadatelů o zelené karty, přestože například ve Lvově jde o jediný typ pobytového povolení za účelem zaměstnání, o který bylo možné požádat (viz předchozí tabulky ukazující přístup k podání žádosti v roce 2011). Následující tabulka proto ukazuje podíl zamítnutí u jednotlivých typů zelených karet - typ A: pro kvalifikované pracovníky s vysokoškolským vzděláním a klíčový personál, typ B: pro pracovníky na pracovních pozicích minimálně s požadavkem vyučen, typ C: pro ostatní pracovníky (rok 2010 je přitom směrodatný pro zkušenost migrantů, tj. zřejmě ovlivňuje počet podaných žádostí).

obr_6.jpg

Regulace počtu a složení podávaných žádostí spolu s vysokým podílem zamítnutí má pak zásadní dopad na celkovou proměnu složení vydávaných víz/pobytů. Můžeme zřetelně sledovat posun od převládajících pobytů za účelem zaměstnání (event. podnikání) k pobytům za účelem studia/sloučení rodiny. Jak se měnilo složení vydávaných víz a pobytových povolení v jednotlivých zemích v posledních pěti letech ukazují následující grafy (v závorkách za názvem země je vždy uveden celkový počet víz/pobytu vydaných na českých konzulátech v zemi v daném roce).

obr_7.jpg

V tomto kontextu je pak důležité zmínit, že v úvodu popsaný celkový výrazný pokles podávaných žádostí (a tedy i vydávaných víz/pobytů), se tak výrazně neprojevil u víz a povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny a u studentských víz a povolení k pobytu, kde nebyl tak výrazně omezen počet nabíraných žádostí a podíl zamítnutí není na většině konzulátů tak vysoký. Roli může hrát i fakt, že nárok na podání žádostí a udělení povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia a sloučení rodiny i jejich kladné vyřízení při splnění stanovených podmínek vyplývá i z evropských směrnic (viz výše). Popsaný vývoj ukazují následující dva grafy (graf vlevo ukazuje vývoj počtu vydaných pobytových povolení za účelem sloučení rodiny, graf vpravo pak za účelem studia). Je otázkou, jestli pokles u víz/pobytů za účelem sloučení rodiny je dán omezenými možnostmi podání žádosti nebo zde hrají roli i další faktory.