Přednáška č. 3 (Malý)
Ekonomické příčiny existence veřejného sektoru - teze
Osnova:
Doplňková studijní literatura:
Stručný přehled příčin (ekonomické, “neekonomické”...)
Důvody se dotýkají v podstatě tří oblastí:
Externality
Kdykoli některý tržní subjekt (jednotlivec nebo firma) podnikne akci, která má na jiného jednotlivce nebo firmu vliv, za který dotyčný nemusí platit (nebo mu není placeno), tehdy říkáme, že dochází k externalitě. Externalitám se také se někdy říká “efekty přelévání”, vnější efekty, kladné a záporné úspory, či efekty sousedství. Nastává především tehdy, když výroba nebo spotřeba jednoho subjektu způsobuje nezamýšlené náklady nebo přínosy jiným subjektům. Náklady nebo přínosy jsou přenášeny na jiné subjekty, aniž by ti, kteří náklady způsobili, či příjmy získali, za ně platili. Externality mohou existovat mezi spotřebiteli, mezi výrobci či mezi spotřebiteli a výrobci, přičemž vždy jde o vztah, který není postižen systémem cen. Jinými slovy, trh neumí ocenit a tudíž je nedokáže regulovat tyto důsledky. Externalita je jev, který se vymyká ekvivalenci, jinak všeobecně platné ve směně a představuje nechtěný, vedlejší efekt z hlediska fungování trhu.
2. Dělení externalit
Rozlišuje se několik druhů externalit.
Některé externality přinášejí ostatním prospěch a označujeme je jako pozitivní externality. Jiné s sebou nesou škodlivé efekty a označujeme je jako negativní externality. Některé externality jsou vyvolávány producenty, jiné spotřebiteli
Některé externality, jako ty, které působí na kvalitu ovzduší, jsou spojeny se životním prostředím a tak působí na všechny, kteří s ním přijdou do styku. Jiné jsou více adresné. Jestliže nechám na svém trávníku poházené odpadky, pouze mí bezprostřední sousedi zakusí externalitu.
Existuje zvlášť důležitý druh externalit označovaných jako problémy společných zdrojů, (common resource problems). Základní charakteristikou je, že existuje zásoba omezených zdrojů, k nimž není omezen přístup.
3. Důsledky externalit
Vždy, když dochází k externalitám, čistě tržní alokace zdrojů není efektivní. Úrovně produkce a s ní spojená úroveň mezních nákladů bude nesprávná.
Úroveň produkce komodit, které generují negativní externality, bude nadměrná. Obrázek 1 ukazuje běžné křivky nabídky a poptávky. Jak jsme již vysvětlili dříve, nedochází-li k externalitám, je výsledná tržní rovnováha Qm efektivní. Poptávková křivka odráží individuální mezní užitek ze spotřeby dodatečné jednotky dané komodity; nabídková křivka odráží mezní náklady výroby na dodatečnou jednotku komodity. V průsečíku těchto dvou křivek je mezní užitek právě roven mezním nákladům. Je-li se spotřebou (produkcí) dané komodity spojena negativní externalita, křivka nabídky nebude odrážet mezní společenské náklady, ale pouze soukromé mezní náklady, které vznikají přímo individuálnímu producentovi. Ten nemá důvod kalkulovat ve svém účetnictví s náklady jiných subjektů. Obrázek také ukazuje křivku mezních společenských nákladů, která vyjadřuje celkové (soukromé i společenské) dodatečné náklady na produkci další jednotky spotřebované komodity. Tato nákladová křivka leží nad nabídkovou křivkou odvětví. Dosažení efektivity si vyžaduje, aby mezní společenské náklady byly stejné jako mezní užitek ze zvýšené produkce: objem výroby by měl udával bod Qe, což je průsečík křivky mezních společenských nákladů a poptávkové křivky. Efektivní hladina produkce je nižší než hladina daná tržní rovnováhou.
Obrázek č. 1 NADMĚRNÁ VÝROBA ZBOŽÍ NEGATIVNÍ EXTERNALITY Přítomnost negativní externality znamená, že mezní společenské náklady převyšují mezní soukromé náklady a že tržní rovnováha způsobuje nadměrnou produkci komodity. Qm je tržní rovnováha, Qe je efektivní úroveň výstupu.
Sorry, obrázek bude později
Obrázek č. 2 Přítomnost pozitivní externality znamená, že mezní společenské užitky převyšují mezní soukromé užitky a že tržní rovnováha způsobuje relativně nedostatečnou produkci komodity. R1 je tržní rovnováha, R* je efektivní úroveň výstupu.
kde: MEB = mezní externí přínos z produkce externality
MPB = mezní undividuální přínos z produkce externality
MSB = celkový přínos z produkce externality
MC = mezní náklady
Častý omyl je, že bychom nikdy neměli dovolit žádné firmě či jednotlivci, aby působili negativní externality dopadající na jiné. Například občas se tvrdí, že podniku by nemělo být dovoleno znečišťovat vzduch či vodu. Podle názoru většiny ekonomů nemají takové absolutní stanoviska žádný smysl. Existují samozřejmě společenské náklady spojené se znečištěním (nebo jiným druhem negativní externality), ale tyto náklady nejsou nekonečné, naopak jsou ohraničené. Dá se určit nějaké množství peněz, které jsou lidé ochotni přijmout jako kompenzaci za to, že musí žít ve společnosti se znečištěným vzduchem nebo vodou. Proto musíme se poměřovat náklady a zisk spojené s omezováním znečištění úplně stejně, jako to musíme dělat s náklady a ziskem spojeným s každou jinou ekonomickou činností. Problém trhu není v tom, že má za následek znečištění. Existuje totiž jistá společensky efektivní úroveň znečištění. Problém je v tom, že firmy, nepočítají se společenskými náklady spojenými s externalitami, které působí - v tomto případě se znečištěním - a výsledkem toho dochází pravděpodobně k nadměrné úrovni znečišťování. Jelikož stát nemůže zcela zamezit znečišťování, je jeho úkolem pomáhat soukromému sektoru dosáhnout společensky efektivní úrovně znečišťování, přimět jednotlivce a firmy, aby se chovali tak, aby museli brát v úvahu efekty svých činností na druhé.
4. Řešení externalit
Rozlišujeme řešení veřejná a soukromá. První spočívají ve vládní (státní) intervenci a “nápravě” trhu, druhé spoléhají na samovolné tendence trhů, které za jistých podmínek směřují k eliminaci externích dopadů automaticky.
Teoretické veřejné řešení externalit je veskrze jednoduché a elegantní. V zásadě jde o přiblížení soukromých nákladů (resp. užitků) spojených s produkcí či spotřebou komodit, se kterými je negativní (pozitivní) externalita spojena, k nákladům (užitkům) společenským. Toho lze dosáhnout především prostřednictví tzv. korekčních daní (dotací), resp. ukládáním pokut anebo jiným zpoplatněním (resp. dotováním) produkce či spotřeby. V této souvislosti se nejvíce hovoří o tzv. Pigouovských daních a dotacích.
Piguovskou daní máme na mysli v podstatě jakýkoliv mechanismus, který zvýší náklady (a tím i cenu) spojené s činností jednotlivce nebo firmy. Může sem patřit jak tradičně chápaná daň, tak i platba. Jinými slovy, v zájmu snížení úrovně znečištění je možné zdanit produkování emisí, nebo odměňovat firmy za snížení jejich úrovně. Teoreticky mohou mít takové daně např. formu spotřebních daní uvalených na produkt, daní postihujících přímo samotnou externalitu (v případě znečišťování tedy přímo vytvořené emise). Problematičnost jejich použití souvisí s tím, že marginální hodnoty přínosu či nákladů neznáme. Schopnost vlády měřit rozsah externích nákladů a užitků je velmi omezená. Uvědomme si, že trh v případě externalit nefunguje, protože není jasné kdo a kolik získává a ztrácí - jenže to je současně i omezení vládní nápravné intervence.
Pigouovské daně a dotace tedy nejsou rozhodně univerzálně použitelným nástrojem řešení externalit. Jaké další možnosti veřejného řešení bychom mohli uvést? Davis a Kamien je shrnují následovně (zaměřují se přitom především na řešení negativních externalit):
Soukromé řešení
Jedním způsobem, jak se může soukromý sektor vypořádat s externalitami bez pomoci přímé státní intervence, je jejich tzv. internalizace, to znamená vytvoření takových ekonomických jednotek, které by byly natolik velké, aby se většina dopadů jejich činností projevila uvnitř jednotky. Podívejme se, jak by to vypadalo v již zmíněném příkladu pozitivní externality mezi včelařem a sadařem. Tato externalita může být internalizována tím, že se vlastník sadu stane také včelařem. Bude to ovšem fungovat pouze tehdy, bude-li sad dostatečně velký, aby včely mohly zůstat v tomto jednom sadě.
Externality vznikají, jak jsme již uvedli, když jednotlivci nemusí platit za úplné následky svých aktivit. Příkladem je nadměrné chytání ryb ve společném rybníku, neboť jednotlivci nemusejí platit za právo rybařit. Externality se dají často vyřešit vhodným uspořádáním vlastnických práv. Vlastnická práva převedou na konkrétního jednotlivce právo spravovat některá aktiva a vybírat poplatky za využívání majetku. Kvůli tomu, že nikdo neměl vlastnické právo kontrolující přístup k ropnému ložisku, bylo provedeno příliš mnoho vrtů. Je-li naleziště kontrolováno jedním subjektem, má tento vlastník motivaci, aby zajistil, že bude proveden správný počet vrtů. Vzhledem k tomu, že ekonomická efektivnost se v případě vlastnictví ložiska jednou firmou zvýší, jakákoli další firma může koupit pozemky nad ložiskem od současných vlastníků (za to, co by získali prodejem ropy) a dosáhnout zisku. Podle tohoto názoru není nutná žádná vnější intervence k zajištění efektivního uspořádání vlastnických práv.
Tvrzení, že kdykoliv dochází k externalitě, mohou se zúčastněné strany spojit a vytvořit nějaký soubor opatření, kterými mohou navenek působící přesahy svých činností internalizovat a tím zajistit efektivitu, se nazývá Coasův teorém.1
Existují dvě významné podmínky jeho platnosti:
Úvod do teorie statků
Co je veřejný (kolektivní) statek a čím se liší od konvenčního privativního statku? Proč je jeho existence pokládána za příčinu existence veřejného sektoru, resp. vládních intervencí?
Pojem veřejný statek činí studentům tradičně potíže, vzhledem k rozdílu mezi tím, jak je definován ekonomickou teorií a co pod ním rozumí běžná mluva. V podstatě jde o rozdíl mezi veřejnými statky, které mají velmi zvláštní objektivní charakteristiky své spotřeby a veřejně poskytovanými statky, u nichž o tomto zařazení rozhoduje společnost sama, a kdy ekonomické důvody (tj. náprava neefektivní alokace zdrojů) jsou jenom jedním z důvodů pro “veřejnost” poskytování.
Podrobnosti najdou studenti v článku: “Veřejné statky a veřejně poskytované statky”, Internetová adresa http://www.econ.muni.cz/~ivan/xxx/subjects/ver_econ/literatura.html
Existují dvě základní kritéria statků: institucionální a ekonomické
Institucionální kritérium rozděluje statky podle toho, jak jsou produkovány a financovány, resp. poskytovány. Zda tržně, tj. kdy se spotřebitel ke statku dostavá po zaplacení tržní ceny, nebo nějak jinak, např. podle potřeby, nebo na základě právního nároku apod. U institucionálního dělení je důležité politické rozhodnutí o způsobu poskytování statku. V zásadě je možné, aby bylo rozhodnuto o netržním poskytování libovolného statku nebo o přímých či nepřímých zásazích vlády do ceny a dostupnosti statku.
TRŽNÍ x NETRŽNÍ resp. polotržní
alokační mechanismus založen na funkci trhu a na tržních cenách. Výsledek tohoto rozhodnutí může být i důsledkem subjektivního rozhodnutí státu
ekonomické kritérium - dělí statky podle charakteru spotřeby na
PRIVATIVNÍ x ČISTÉ VEŘEJNÉ (kolektivní) x smíšené kolektivní
Jako definiční vlastnosti veřejných (kolektivních) statků bývají standardně uváděny především tzv. nerivalita a nevyloučitelnost spotřeby. O veřejný statek se jedná, pokud je užitek ze spotřeby statku sdílen určitou skupinou (občany země, regionu, města apod.) jako celkem ve chvíli, kdy je statek poskytnut nebo spotřebováván jednou osobou. Nejčastěji bývají mezi příklady jmenovány statky jako národní obrana a fungující státní správa na národní úrovni a tradičně uváděné majáky, veřejné osvětlení či řízené křižovatky na úrovni místní. Jde o komoditu, jejíž užitky mohou být poskytovány všem lidem .... aniž by to přinášelo vyšší náklady, než jsou spojeny s jejím poskytováním jedné osobě. Užitky těchto statků jsou nedělitelné a lidé nemohou být vyloučeni z toho, aby jich využívali...”
Macmillanův slovník moderní ekonomie: Definiční vlastnost je zde charakterizována následovně: “... pokud je (komodita nebo služba) nabízena jedné osobě, stává se dostupnou všem ostatním jednotlivcům bez vynaložení dodatečných nákladů. O veřejném statku proto říkáme, že má NERIVALITNÍ SPOTŘEBU; spotřeba jednou osobou nesnižuje dostupnost statku nebo služby komukoliv jinému.”
Cenový systém nemůže plnit svou funkci nástroje, který “přiděluje” (poskytuje) statky spotřebitelům a který za předpokladu konkurenčního trhu vede k Paretovsky optimálnímu množství statků. Statek totiž může spotřebovávat i ten jednotlivec, který za něj nezaplatil. Neexistuje důvod, proč by měl jednotlivec pravdivě odkrývat svou ochotu platit. Může spoléhat na to, že bude mít užitek ze spotřeby těch osob, které ochotu zaplatit projeví. Tato situace se nazývá problém černého pasažéra (free rider problem). Bývá často používána jako ilustrace potřebnosti daňového (tedy nedobrovolného) financování produkce veřejných statků. Kromě statků u nichž je použití tržního mechanismu neproveditelné z důvodu nevyloučitelnosti, hovoří Stiglitz rovněž o tom, že tržní zabezpečování veřejných statků je u některých statků nežádoucí vzhledem k nulovým mezním nákladům na dodatečnou jednotku spotřeby plynoucím z nerivality spotřeby. Neproveditelnost a nežádoucnost uplatnění cenového vyloučení jsou zde kladeny vedle sebe. Čistý veřejný statek je nicméně definován jako statek, který naplňuje obě podmínky.
SMÍŠENÉ KOLEKTIVNÍ STATKY
Mnoho statků má jednu nebo druhou vlastnost v různém rozsahu. Např. k vyloučení může dojít, ale je nežádoucí. To je případ silnice s malým provozem, na níž je vybíráno mýto. Ale mýto by mohlo omezit užívání silnice, i když zde nejsou zvláštní náklady s užitím silnice spojené. V jiných případech vyloučení může být žádoucí, ale nákladné. Např. některá společenství poskytují vodu zdarma, i když je možno instalovat měřiče spotřeby vody, náklady převyšují zisky. (Marginální náklady spojené s dodávkami vody do další domácnosti jsou nízké, i když ne nulové.)
Graficky lze znázorňuje snadnost vyloučení podél horizontální osy a náklady na dodatečně individuální využití zboží podél vertikální osy. Dolní levý roh znázorňuje čisté veřejné statky, kde náklady vyloučení jsou prohibitivní a marginální náklady na dalšího uživatele navíc jsou nulové. Horní pravý roh označuje čistě privativní statky, kde náklady na vyloučení jsou nízké a marginální náklady na dalšího uživatele statku navíc jsou vysoké.
Neefektivnost vyplývající ze soukromého poskytování veřejných statků
Jak jsme již poznamenali, je možné platit za zboží, pro které jsou marginální náklady dodatečných jednotlivců využívajících těchto statků jsou nulové. Tyto statky mohou být zajišťovány soukromě. Argumentem pro veřejné poskytování je, že je mnohem efektivnější.
Jestliže nejsou marginální náklady na dodatečné individuální využívání zboží, pak, jak jsme již řekli, spotřeba statku nemusí býtí regulována. Jestliže ale má být poskytováno soukromou firmou, firma musí účtovat za jeho používání a každý poplatek za jeho využívání odradí jednotlivce od tohoto využívání. Proto jakmile jsou veřejné statky soukromě poskytovány, dojde k jejich nedostatečnému využívání.
“Obecné” chápání žádoucnosti případného vyloučení ze spotřeby zahrnuje často i mnohé další aspekty, než jen nulové marginální náklady na spotřebu. Významnou roli často hrají roli obavy z důsledků nerovnosti příjmů. Jinými slovy, omezení spotřeby je pak pokládáno za nežádoucí, neboť by si spotřebu nemohli dovolit chudí lidé. I tento přístup je pochopitelně možný, i on však vede k často nesprávným závěrům a bludným diskusím. Přinejmenším do analýzy alokačního problému vnáší normativní hodnotové soudy o spravedlnosti či užitečnosti různých kombinací distribuce důchodů a majetku uvnitř populace. Jsou tak z titulu “nežádoucího” vyloučení ze spotřeby prohlašovány za “veřejné” i statky jako zdravotní péče či bydlení. Je přitom zjevné, náklady na uspokojení každého dalšího spotřebitele rozhodně nulové nejsou.