1. Veřejné finance. Pojem. Rozbor finančních toků. Soustava veřejných rozpočtů. Státní rozpočet jako základní kategorie veřejných financí - Pojem, vznik, funkce. Rozpočtové zásady, rozpočtová soustava, rozpočtový proces, rozpočtová skladba. Parafiskální fondy.

 

  1. Vymezení pojmu veřejné funkce

Veřejné finance lze definovat rozšířením obecné definice financí, tj. peněžních vztahů vznikajících v souvislosti s tvorbou, rozdělováním a použitím peněžních fondů. VF jsou pak tvořeny peněžními vztahy, které se týkají činností veřejných institucí a zájmů a kde vystupuje jako jeden ze subjektů veřejná moc (vláda na nejrůznějších úrovních tj. stát, regionální samosprávy, obec).

Jedná se o tu část finančního systému národního hospodářství, která prochází přerozdělovacím procesem zejména cestou veřejných rozpočtů.

Obvykle jsou v souvislosti s charakteristikou veřejných financí uváděny tři principy:

* princip nenávratnosti * princip neekvivalence * princip nedobrovolnosti.

Tyto principy peněžním vztahům, které tvoří veřejné finance dominují, ale nelze je používat jako striktních definičních kritérií. I stát nebo obec může získávat zdroje prostřednictvím bankovního úvěru, tj. peněžního vztahu, který dané principy nesplňuje a přesto bude tento vztah zkoumán jako součást veřejných financí, neboť základním kritériem je zde účast veřejné moci jako subjektu peněžního vztahu.

  1. Funkce veřejných financí

Funkce veřejných financí jsou do značné míry stejné jako již známé funkce veřejného sektoru, resp. ekonomické funkce státu. Opět se tu setkáváme s funkcemi:

* alokační * distribuční * stabilizační.

  1. Rozpočtová soustava

Hospodaření vlády (veřejné moci) se uskutečňuje v rámci rozpočtové soustavy, která institucionalizuje peněžní vztahy tvořící veřejné finance. Pokud vyjdeme z nejširšího pojetí, rozpočtová struktura se skládá z následujících prvků: soustavy veřejných rozpočtů, rozpočtových pravidel a orgánů řízení, správy a kontroly veřejných financí.

  1. Soustava veřejných rozpočtů

Základním nástrojem veřejných financí je soustava veřejných rozpočtů. Struktura této soustavy je závislá na správním uspořádání státu. Do soustavy veřejných rozpočtů obvykle patří:

* státní rozpočet

* rozpočty nějakého typu vyššího územně správního celku

* místní (municipální) rozpočty.

V širším pojetí veřejných rozpočtů do této soustavy patří také rozpočty organizací, které jsou financovány z některého typu veřejných rozpočtů a rozpočty státních fondů (pokud jsou vytvářeny). Jedná se o účelově vymezené fondy, do kterých plynou speciální příjmy a ze kterých jsou financovány speciální výdaje.

Každý prvek rozpočtové soustavy má svoji relativní samostatnost, která je dána tím, že má svoji příjmovou základnu. Mezi jednotlivými rozpočty však existují vazby v podobě přesunů. Obvykle se jedná o přesuny z vyššího rozpočtu do nižšího rozpočtu (v případě ČR ze státního rozpočtu do místních rozpočtů, případně do rozpočtů okresních úřadů).

  1. Rozpočtová pravidla

Do rozpočtové soustavy jsou obvykle zahrnovány zákonné normy, které upravují např.: daňové určení, způsob nakládání s prostředky státního rozpočtu, možné přesuny mezi jednotlivými rozpočtovými kapitolami, sankce za porušení rozpočtové kázně (např. když nějaký orgán použije rozpočtové prostředky na jiný účel, než bylo stanoveno).

Z hlediska současné právní úpravy je nejvýznamnější zákon o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky ČR a obcí (rozpočtová pravidla) č. 576/90 Sb. (ve znění novel 579/91, 166/92, 321/92, 10/93, 189/93, 57/95, 154/95, 160/95, 160/97)

Rovněž významnou je v této souvislosti vyhláška o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu ČR a o finančním hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací č. 205/91 Sb.

 

  1. Orgány řízení a správy veřejných financí

Do rozpočtové soustavy zahrnovány i orgány, které řídí a spravují veřejné finance. Obvykle se jedná o ministerstvo financí, finanční úřady a nějaký typ finančních odborů na úrovni územních a municipálních orgánů veřejné správy (tj. státní správy a samosprávy).

  1. Státní rozpočet

Právě prostřednictvím státního rozpočtu plní veřejné finance všechny tři své hlavní funkce; tedy funkci alokační, distribuční a stabilizační. Tyto funkce však začaly být rozpočtu přičítány postupně - v pořadí od alokační (18. stol. A.Smith,) distribuční (2.pol.19. stol - A.Wagner) stabilizační (30.léta 20. stol - J.M.Keynes). Lze říci, že vývoj názorů na státní rozpočet se kryje s vývojem názorů na obecnou fiskální doktrínu a ekonomické funkce státu.

  1. Pojem státního rozpočtu

definice: Státní rozpočet je centralizovaný peněžní fond, který je vytvářen, rozdělován a používán především s využitím nenávratného a neekvivalentního způsobu rozdělování

Státní rozpočet republiky zahrnuje očekávané příjmy, jakož i výdaje na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České republiky v daném rozpočtovém roce. Obsahuje i finanční vztahy k rozpočtům obcí, okresních úřadů a k rozpočtům státních fondů republiky.

Jak bylo již řečeno, státní rozpočet je zcela rozhodujícím prvkem rozpočtové soustavy. Můžeme na něj nahlížet z různých pohledů: jako na peněžní fond, jako na bilanci příjmů a výdajů, jako na zákon, jako na ekonomickou kategorii důležitou pro hodnocení fiskální politiky vlády a mající velký význam pro ovlivňování chování ekonomických subjektů.

Státní rozpočet republiky zahrnuje očekávané příjmy, jakož i výdaje na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České republiky v daném rozpočtovém roce. Obsahuje i finanční vztahy k rozpočtům obcí, okresních úřadů a k rozpočtům státních fondů republiky.

Státní finanční aktiva a pasíva České republiky

Prostředky vytvořené z výsledků rozpočtového hospodaření minulých let a z dalších finančních operací České republiky jsou jejími finančními aktivy. Závazky České republiky z minulých let jsou jejími finančními pasívy.

Součástí státních finančních aktiv je "Zvláštní účet důchodového pojištění", na kterém se vedou prostředky vzniklé jako rozdíl mezi příjmy z pojistného na důchodové pojištění a výdaji na dávky důchodového pojištění včetně výdajů spojených s výběrem pojistného na důchodové pojištění a výplatou dávek důchodového pojištění podle stavu ke dni 31. prosince příslušného rozpočtového roku. Prostředky tohoto účtu lze použít pouze

a) na zvýšení dávek důchodového pojištění,

b) na úhradu záporného salda pojistného na důchodové pojištění včetně výdajů spojených s výběrem pojistného na důchodové pojištění.

Rozpočet - kategorie s omezenou vypovídací schopností

Stav aktiv významnější než vývoj finančních operací. Problém kapitálových a běžných účtů.

Komplexní hodnocení aktiv a pasív by mělo přirozeně obsahovat hodnotu nejen budov, infrastruktury a vybavení (hmotná aktiva), ale též hodnotu "nehmotných" aktiv, z nichž jsou nejvýznamnější investice do budoucí produktivity obyvatelstva (tzv. investice do "lidského kapitálu") prostřednictvím veřejného vzdělávání a programů odborné výchovy a též prostřednictvím investic do výzkumu a vývoje, které zvyšují produktivitu celé ekonomiky.

 

  1. Rozpočtové zásady

 

  1. Rozpočtový proces

Sestavování státního rozpočtu je rozděleno do následujících etap, a to návrh, projednávání, schvalování, plnění, kontrola.

  1. Etapa návrhu

Návrh státního rozpočtu zpracovává ve většině zemí ministerstvo financí. Prakticky se dá říct, že se sestavením návrhu na příští rok začíná ministerstvo financí ihned poté, co mu zastupitelský orgán schválil státní rozpočet na běžný rok. Pro sestavení návrhu rozpočtu využívá těchto hlavních informací:

* výsledky analýzy plnění rozpočtu v běžném roce

* rozpočtové prognózy a dlouhodobé rozpočty

* záměry hospodářské, sociální, měnové a devizové politiky vlády

* záměry výdajů jednotlivých správců kapitol státního rozpočtu (jednotlivých ministerstev)

* předpověď ekonomického vývoje země a jeho dopad do daňových příjmů

* záměry zahraniční politiky vlády atd.

  1. Etapa projednávání a schvalování

Návrh je podrobně a obvykle opakovaně projednáván ve vládě a parlamentních výborech a posléze předložen parlamentu ke schválení. V demokratických společnostech je schvalování rozpočtu obvykle jakýmsi ročním vrcholem práce parlamentu. Je to totiž právě státní rozpočet, ve kterém se promítají rozpory zájmů jednotlivých sociálních skupin.

Není-li zákon o státním rozpočtu na příslušný rozpočtový rok schválen před 1. lednem rozpočtového roku, řídí se rozpočtové hospodaření v době od 1. ledna rozpočtového roku do vyhlášení zákona o státním rozpočtu na tento rok podle návrhu státního rozpočtu republiky předloženého vládou (hovoří se o tzv. "rozpočtovém provizóriu").

  1. Etapa realizace (hospodaření podle rozpočtu)

Vláda odpovídá poslanecké sněmovně za plnění státního rozpočtu republiky a podává jí čtvrtletně zprávy o jeho plnění. Ministři a vedoucí ostatních ústředních orgánů a orgánů pověřených správou státních fondů republiky odpovídají v oboru své působnosti za plnění státního rozpočtu republiky a projednávají zprávy o plnění svých rozpočtů. Ministr financí projednává plnění rozpočtové kapitoly Všeobecná pokladní správa v příslušném orgánu parlamentu.

Realizaci plateb z rozpočtového výdajového účtu a realizaci příjmů rozpočtu zabezpečují většinou peněžní ústavy. V případě státního rozpočtu je to Česká státní banka.

  1. Etapa kontroly

Hospodaření s prostředky státního rozpočtu republiky a státních fondů republiky kontroluje vláda.

Vrcholnou kontrolu průběhu i výsledku plnění státního rozpočtu se obvykle věnuje nezávislý orgán státní správy. V ČR je to Nejvyšší kontrolní úřad.

Ve vládě a následně v parlamentu se projednává a v parlamentu pak schvaluje státní závěrečný účet.

Samozřejmě, že obdobnými etapami probíhají i ostatní rozpočty, které vytváří rozpočtovou soustavu. Funkci ministerstva financí plní finanční odbor příslušného úřadu. Funkci parlamentu pak příslušný typ zastupitelstva.

4. 4 Rozpočtová skladba

def.: ... je systematické, jednotné, přehledné a závazné třídění rozpočtových příjmů a výdajů podle určitých hledisek třídění.

Využívá tří hledisek:

- organizačního členění na kapitoly a v jejich rámci pak na jednotlivé organizace

- odvětvové členění, rozpočtové oddíly, pododdíly až paragrafy, resp. rozpočtové skupiny

- členění podle ekonomických druhů příjmů a výdajů, tzv. položky a seskupení položek

(viz podrobněji výnos FMF oznámení ve Sbírce č. 34/93)

5. Místo a úloha fondů ve struktuře veřejných financí

DEF.: fondy, kde se uplatňuje účelová vazba mezi určitým druhem příjmů a příslušnými výdaji- resp. možnost jejich využití na financování pouze předem stanovených druhů potřeb.

Existují různé klasifikace fondů dle různých kritérií. Např. podle cílového zaměření a charakteru aktivit se fondy člení na hospodářské a veřejně prospěšné, podle rozsahu působnosti na státní, regionální a municipální, případně na národní a mezinárodní apod.

První skupinu tvoří státní účelové fondy, které jsou zaměřeny na financování určitého segmentu veřejného sektoru jako je např. kultura nebo na oblast ekonomiky, kde trvá zájem státu na ovlivňování výrobních resp. tržních podmínek jako je tomu např. v zemědělství.

Druhá skupina zahrnuje fondy a instituce státní podpory podnikání, které se již pohybují na hranici veřejných financí a tržního sektoru, neboť v řadě případů pracují na komerčním principu. Nicméně jejich primární cílovou funkcí není dosahování zisku a kromě toho získávají zdroje nejen na finančním a kapitálovém trhu, ale také z veřejných rozpočtů.

Třetí skupinu reprezentují privatizační fondy, které jsou institucemi dočasného charakteru typickými pro postsocialistické státy uskutečňující transformaci k tržní ekonomice.

Čtvrtou skupinu představují tzv. svěřenecké fondy, což jsou sociální fondy pojišťovacího typu nekomerčního charakteru. Z hlediska mezinárodního sledování a komparace jsou svěřenecké fondy a zpravidla většina státních účelových a privatizačních fondů započítávány do veřejných rozpočtů. Naopak vládní agentury se pohybují na rozhraní veřejných financí a nepřipočítávají se k úhrnnému objemu národních veřejných rozpočtů.

Právní úprava v ČR: § 15 z.č. 576/90 Sb. : Pro finanční zabezpečení zvlášť stanovených úkolů a správu prostředků pro ně určených mohou být zřízeny státní fondy republiky. Každý státní fond republiky se zřizuje zákonem…, který stanoví zásady jeho tvorby, způsob čerpání jeho prostředků a orgán, pověřený jeho správou. Rozsah činnosti státních fondů republiky stanoví podrobněji statuty, jejichž návrhy předkládají vládě ke schválení orgány pověřené správou státních fondů republiky. … (3) Česká republika neodpovídá za závazky státního fondu republiky a státní fond republiky neodpovídá za závazky České republiky.

 

Mezi státní účelové fondy je možné v současnosti zařadit následující fondy:

a) Státní fond tržní regulace v zemědělství

b) Státní fond pro zúrodnění půdy

c) Státní fond životního prostředí

d) Státní fond kultury ČR

e) Státní fond ČR pro podporu a rozvoj kinematografie

 

Hodnocení: Obecně každé účelové vyčlenění finančních prostředků ze státního rozpočtu do jisté míry snižuje jak možnou vydatnost, tak i rovnoměrnost zdroje. Při optimálním rozdělování státního rozpočtu bychom mohli dojít ke stejným výsledkům, jaké si slibujeme od fondového hospodaření. Vyčleněním účelových fondů by v žádném případě nedošlo k nárůstu v celkovém objemu použitelných prostředků, lze se obávat, že by tomu v dlouhodobější perspektivě bylo spíše naopak. Fond totiž neřeší problém stálosti finančních zdrojů "na věčné časy". Nemá, stejně jako státní rozpočet mechanismus, který by automaticky upravoval výši tvořených zdrojů podle skutečných potřeb. Ovšem zatím co u státního rozpočtu je tato výše konfrontována s potřebami pravidelně při jeho schvalování, fond by na svou relativní uzavřenost mohl lehce doplatit.