21URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ – ROČNÍK V – ČÍSLO 6/2002 Co je to Urban Sprawl? • Urban sprawl je projev suburbanizace vznikající tlaky trhu zejména v okolí vel− kých měst a reakce trhu na kompetitivní nabídku území místních samospráv leží− cích ve strategických lokalitách. • Tyto podmínky potom vedou k vyt− váření nové výstavby (bytové a ko− merční): URBAN SPRAWL Jiřina Jackson Tento článek je modifikací příspěvku, který autorka v poněkud pozměněné podobě a pod názvem Sprawl Evangelia uvedla ve sborní− ku říjnové konference Tvář naší země a jehož část byla na této konferenci přednesena. Je namístě zde také uvést varování, jež autor− ka přednesla na závěr svého projevu: „Za posledních 5 let, to je od doby svých prvopočátků, sprawl udělal „podstatný pokrok“ a za další čtyři roky, do té doby, než se pořídí alespoň částečně užitečný protisprawlový instrument, sprawl nebude nečinně čekat, bude polykat další zelené louky, polykat investice a prostředky a vytvářet další brownfields a vylidňovat další oblasti.“ uzemni_rozvoj_6.qxd 31.1.2003 10:51 StrÆnka 21 22 URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ – ROČNÍK V – ČÍSLO 6/2002 – mimo existující kompaktní zastavěná území, – v oblastech vlivu rozvoje metropolitních měst, – v pásech okolo hlavních dopravních tahů, – na křižovatkách hlavních dopravních tahů. • Proces se projevuje jak hráči, tak aktivi− tami, ale hlavně je zřetelný realizovanou výstavbou. • Často, ale ne exkluzivně, je tento nový rozvoj na úkor aktivit, investic a reloka− cí ze zastavěného území metropolitních měst. Zastavěné, zastavitelné území a území metropolitního vlivu • Kompaktní zastavěné území • Zastavitelné území • Administrativní hranice • Území metropolitního vlivu Zdroj: RNDr. L.Sýkora, Ph.D. Jak se projevuje Urban Sprawl? • Obchodní, logistické, průmyslové a jiné podniky zřizují svá zařízení mimo zasta− věná území sídel – na zelené louce. • Obchodní, logistická a jiná komerční zařízení vznikají na komunikačních kři− žovatkách a podél dálničních a hlavních silničních tahů. • V okolí větších i meších měst a mimo zastavěná území obcí se rozkládají čistě obytná území – kolonie rodinných domků – bez návaznosti na jakoukoliv občanskou vybavenost. • Zvyšují se požadavky na dopravní obslužnost a infrastrukturu v nových lokalitách. • Zvyšuje se závislost na osobní automo− bilové dopravě. • V zastavěných územích a centrech měst se nedostává veřejných prostředků a sou− kromého kapitálu na obnovu existující výstavby, či existující podvyužité infra− struktury. • Městská sídliště se stávají ghetty se zvý− šenou kriminalitou a s vybydleným a poloprázdným bytovým fondem. Co podporuje Urban Sprawl? • Tržně vedený rozvoj, který nemusí platit veškeré komplexní náklady spojené s důsledky své činnosti, na které pak musí doplácet zbytek společnosti. • Rozvoj vedený tržními potřebami, niko− liv potřebami území. • Nedostatečné nástroje usměrňující tlaky trhu. • Nedostatečné nástroje územního plánová− ní, které by provázaly potřeby ekonomic− kého, strategického a územního rozvoje. • Nedostatečné nástroje vhodné pro koor− dinaci aspirací místních samospráv při rozvoji „svého“ území. Urban Sprawl je problémem většiny vyspělých společností, které se ho v rámci principu udržitelného rozvoje snaží různý− mi způsoby řešit. Co způsobuje Urban Sprawl? • Plýtvání již vynaloženými prostředky: – rozptyluje se existující hustota osídlení, – podvyužívá se existující infrastruktura, – odlivem aktivit za zastavěných území se z nich stávají „Brownfields“, – odsávání fiskálních příjmů existujících území. • Plýtvání novými prostředky: – potřeba nové infrastruktury, – potřeba nové občanské vybavenosti, – požadavek na větší spotřebu materiálu, zboží a energií. • Zvyšování nároků na dopravu: – zvyšuje se nárok na dopravní obslužnost, – zvyšuje se nárok na využívání soukro− mého automobilu, – zvyšují se požadavky na výstavbu nových a na rozšiřování existujících silnic. • Zhoršování životního prostředí: – zhoršuje se kvalita ovzduší a životního prostředí, – ztráta lesní či zemědělské půdy. Kdy se jedná o nový rozvoj a kdy o sprawl? Často je těžké rozlišit, kdy se jedná o nutné a užitečné investice či lidské právo na slušné bydlení a kdy se jedná o sprawl. • Uchování ekonomické výkonnosti a zaměstnanosti je pro udržitelnou eko− nomiku nezbytné. • Taková nová výstavba způsobí ale ve svém okolí obvykle tlak na další rozvoj. • V zájmu ekonomického rozvoje napří− klad agentura CzechInvest rozvine a nabídne investorům do roku 2006 2130 ha vesměs greenfield pozemků. • Komerční a průmyslový sprawl, i když je zatím vedoucí složkou, je poměrně nevinný z hlediska zvratnosti procesu (velké pozemkové celky) a ve svých územních nárocích. • Následný rezidenční sprawl je ve své podstatě nezvratný, v tomto případě by bylo 2130 ha rozděleno například do 20–40 tisíc jednotlivých vlastnictví nových rodinných domků. Hrozby sprawlu Aktuální stav ■ Obchodní řetězce vytvářející svá zaří− zení mimo zastavěná území měst na zelených pozemcích příměstských obcí. ■ Logistické firmy vytvářející svá zaří− zení na zelené louce mimo zastavěná území měst na pozemcích příměst− ských obcí při hlavních dopravních tazích. ■ Výrobní investice mimo průmyslové zóny mimo zastavěná území na pozemcích příměstských obci při hlav− ních dopravních tazích. ■ Soukromé nízkopodlažní bydlení mimo zastavěné městské území na pozemcích příměstských obcí. ■ Nové druhy využití mimo zastavěná území. Prognóza vývoje ■ Saturace obchodních řetězců je téměř dokončena, problém je, že svou pří− tomností pak obchodní zařízení vytvá− ří sprawl tlak na další výstavbu, obyt− nou i komerční. ■ Logistika obchodních řetězců téměř dokončena, ostatní logistika bude v sprawlu pokračovat. ■ Sprawlový tlak výrobních investic bude pokračovat, pokud nebudou k dis− pozici dostatečné instrumenty, které by zjednodušily majetkovou konsolidaci a využití již zastavěného území. ■ Tlak sprawlu vyvolaného požadavky na soukromé bydlení ještě skutečně nezačal. Nová výstavba rodinných domků v okolí velkých měst reprezen− tuje pouze malé procento z těch, kteří mají aspiraci soukromého bydlení. Chybí zatím schůdné financování. V územních plánech příměstských obcí je již místo pro tento druh spraw− lu plně a dlouhodobě rezervováno. uzemni_rozvoj_6.qxd 31.1.2003 10:51 StrÆnka 22 23URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ – ROČNÍK V – ČÍSLO 6/2002 Co s městským územím, ze kterého odešel investiční a lidský kapitál? Vytvoří se nám Brownfield. Co jsou to Brownfields? • „Brownfields“ jsou pozemky a nemovi− tosti uvnitř urbanizovaného území, které ztratily svoji funkci a využití, mají prav− děpodobně ekologickou zátěž a zdeva− stované výrobní či jiné budovy. • Tyto nemovitosti pak ekonomicky a fyzicky deprimují své prostředí a okolí. Komplexitou a nákladností řešení pro− blémů spojených s renovací a ozdravě− ním pak tyto nemovitosti odrazují sou− kromý kapitál od účinné intervence. • Brownfields vznikají zejména restruktu− ralizačními tlaky ve společnosti, jejichž řešení trh nezvládne a tam, kde je upřed− nostňován snazší a jednodušší rozvoj na zelených loukách. • Politicky je problém vnímán ve vyspě− lých zemích od konce 70. let a ve své širší souvislosti je spojován s principy kompaktního města a udržitelného roz− voje. • Největším problémem se Brownfields stávají, když se neřeší. Co stojí znovuvyužití Brownfields? Agentura CzechInvest uvádí následující čísla programu na podporu rozvoje prů− myslových zón: 3,120 mld. Kč (100%) stojí příprava 1,780 ha(100%) průmyslových pozemků; 1.420 mld. Kč (45%) z těchto prostředků je určeno na znovu využití 340 (20%) ha průmyslových brownfields. To znamená, že jeden ha průmyslové− ho rozvoje na brownfields je nejméně 4,4 krát dražší než obdobný rozvoj na zelené louce. CzechInvest program je vhodný pouze pro brownfields nad 10 ha, kde se zacho− vává průmyslové využití. Pro menší brownfields, nebo tam, kde je potřeba změnit využití území na jiné než průmy− slové, programy zatím nejsou. Rizika, problémy a náklady spojené s rozvojem na brownfields soukromý kapitál řešit nechce, neumí a ani nemůže. Intervenci zde obvykle začne kapitál veřejný. Veřejná intervence • Tam kde problém nevyřeší trh, problém „zbude“ veřejné sféře k vyřešení. • Tak tomu není jen u nás, ale i v mnoha jiných zemích, kde se posledních 30 let veřejná sféra angažuje v řešení restruktu− ralizačních problémů. • Forma veřejné intervence je různá v růz− ných zemích a kyvadlo iniciativy se pohybuje mezi intervencí ve státní úrov− ni a intervencí v místní úrovni. • Nezbytné zde jsou: – jasné cíle státních politik, – koordinovaný přístup, – mezirezortní spolupráce, – mezioborová spolupráce, – spolupráce státní, regionální a místní správy a samosprávy, – budování expertizy a vzdělání, – důvěra soukromého sektoru a veřejnosti. • Veřejná intervence se projevuje v něko− lika formách. • Podstatnou, ale ne vše spasující inter− vencí, jsou finance. • Dalšími formami veřejné intervence jsou – vhodný právní a legislativní rámec, – vhodné daňové prostředí, – vhodné instituční modely, – vhodné metodické vedení, – vhodné vzdělávací programy. • Pouze finanční intervence bez podpory ostatních možných druhů veřejné inter− vence se může minout výsledkem, jeli− kož nemá dostatečné místní „zázemí“. • Ve světě existuje plno příkladů „jak ne na to“. Kdo platí za sprawl? Za sprawl obvykle platí celá společ− nost, poněvadž dříve nebo později se spo− lečnost jeho následky pokouší řešit. Řešení vyžaduje náklady na restruktu− rální a sociální programy – platí je vždy daňový poplatník. Čísla mluví Od roku 1930 klesl počet obyvatelstva žijícího na území ČR o 400 tisíc, ale přesto se dvojnásobně zvýšila celková zastavěná plocha na území naší republiky. Procentu− elní podíl zastavěné plochy k celkové výměře našeho území vzrostl také skoro dvojnásobně. Je to výraz zvyšování prostorového kom− fortu společnosti, nebo výraz nehospodár− nosti využití území a příklad urban sprawlu? Demografické a vývojové prognózy Počet obyvatel ČR se snižuje a výhle− dově se dále snižovat bude (trendy dolo− žené demografickými prognózami). Většina krajů je pod rozvojovým prů− měrem EU a tento trend bude nutné během příštích dekád vyrovnat (index méně než 0,75 EU průměru s výjimkou Prahy, která je nad EU průměrem – index asi 1,25). Cílem EU je vyrovnaný regionální rozvoj (za tímto účelem je k dispozici pro− gram kohezního fondu). Sprawl v ČR je a bude přímým proje− vem přelévání kapitálových, územních a lidských kapacit z jednoho místa na místo jiné a příznakem čistě rozvojových trendů ne přímého demografického růstu. Kdo vyhrává a kdo ztrácí v této hře? Vyhrává: • specifický okruh spotřebitelů, • výrobce specifických produktů, • společnosti využívající možnosti rozvoje na greenfields, • obce v okolí velkých měst, dálničních tahů a jejich křižovatek. Ztrácí: • zbytek společnosti tím, že se zhoršuje životní prostředí a plýtvá se prostředky, Rok Počet obyvatel Výměra zastavěné Výměra zastavěné Podíl zastavěné na území ČR plochy celkem (ha) plochy ha /obyvatele plochy na celkové výměře (%) 1930 10 6743 388 74 682 0,6996 0,9470 1950 8 896 133 85 854 0,9651 1,0887 1970 9 807 697 112 564 1.1477 1,4274 1991 10 02215 126 636 1,2292 1,6058 1999 10 278 098 130 102 1,2658 1,6498 Pramen: M.Říha, článek Anarchie urbanismu v české krajině, 2001 uzemni_rozvoj_6.qxd 31.1.2003 10:51 StrÆnka 23 24 URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ – ROČNÍK V – ČÍSLO 6/2002 • staří, sociálně slabší a jinak postižení obyvatelé, kteří tímto mají omezenou dostupnost ke službám a jsou znevýhod− něni v kvalitě těch služeb, které jim zůstanou k dispozici, • velká města, která začnou mít fiskální a sociální problémy, • menší města mimo hlavní tahy, ve kte− rých „umře pes“ a bude chybět fiskální a lidský kapitál k zachování jejich roz− vojových trendů, • určité kraje tím, že se jejich populace bude přemísťovat do metropolitních oblastí a venkov se bude dále vylidňovat. Filozofické a etické otázky Proč? • Proč omezovat jednotlivce v jeho právu využít svůj pozemek co nejvýnosněji? • Proč omezovat samosprávy ve své pri− mární zodpovědnosti zajistit pro „své“ občany co nejvýhodnější využití území? • Proč omezovat obchodní či jiné organi− zace, aby se rozvíjely jak chtějí a kde chtějí? • Proč omezovat státní agentury a státní programy, aby umísťovaly své dotace dle vlastního výběru či dle lobování obcí a investorů? Protože na potíže, které způsobí tyto subjekty uplatňováním svých práv a roz− hodnutí, bude muset jednou doplácet zby− tek společnosti. Proč není sprawl součástí politické agendy? Sprawl je nový jev, v ČR postihnutelný od roku 1997. • Český plánovací systém ve svých plá− nech velkých územních celků a rozvojo− vých regionálních strategiích hrozbě sprawlu zatím nevěnuje patřičnou pozor− nost. • Příslušná ministerstva a jejich odborné urbanistické ústavy zatím k problému sprawlu nezaujímají viditelné stanovis− ko. • Jen velmi málo odborníků hrozbě spraw− lu a procesům, znakům a nákladům se sprawlem spojeným rozumí. • Vládní programy podporují téměř výhradně rozvoj na zelené louce. • Úloha rozhodování o rozvoji území byla přenesena na 6 239 místních samospráv, které prosazují zájmy „svých“ voličů. • Nejednotnost názoru – sprawl může pro− spět jedné samosprávě, ale její sousedi mohou být takovým vývojem velmi negativně ovlivněni. Zatím sprawl v ČR není procitován jako problém. Jak vzniká Urban Sprawl? • Neregulovanou aktivitou trhu. • Neusměrňovanou územní aktivitou míst− ních samospráv. • Nedostatkem usměrňujících nástrojů: – strategických, – taktických, – fiskálních, – územních, – vzdělávacích, – jiných. Kde je rozvoj žádoucí Udržitelný ekonomický rozvoj, zvyšo− vání kvality života a zlepšování životního prostředí je pro naši společnost nezbytný a nemá smysl a nedá se mu bránit. Když se má rozvoj konat, kde se má konat? • Tam, kde je již existující infrastruktura. Nejlépe uvnitř zastavěných území exis− tujících sídel. • Tam, kde je dobrá dostupnost veřejné dopravy a při železničních zastávkách. • Ve fiskálně či jinak podporovaných růstových zónách, ve kterých již byl dohodnut vstup komplexních investic. Takový rozvoj je ekonomičtější jak v zajištění infrastruktury, tak v zabezpeče− ní využití veřejné dopravy, a nemá tak devastující efekt na životní prostředí. Jak a ve které úrovni lze sprawl regulovat či usměrňovat ? Sprawl lze a je nutné regulovat ve všech správních a samosprávních úrovních: • státu, • kraje, • obce. Je ale důležité, aby se jednotlivé úrov− ně mezi sebou doplňovaly, komunikovaly a spolupracovaly: • stát v obstarávání vhodného právního rámce a programů, • kraj v usměrňování a regulaci, obsažené ve svém rozvojovém, strategickém a územním plánu, • obce v programech aktivně podporují− cích využití svého zastavěného území. Nástroje k potírání Urban Sprawlu Urban Sprawl je nutno regulovat ve všech správních a samosprávních úrov− ních. V různých úrovních je také nutné vytvořit a používat vhodné nástroje. Ve státní úrovni jsou to: • vhodné státní politiky a priority; • vhodné oborové strategie; • vhodný právní rámec: – fiskální nástroje, – kompetenční vymezení, – úprava majetkových práv, – vhodné nástroje územního plánování; • vhodné programy: – investičních pobídek pro nové využití brownfields, – vhodné programy obnovy existujícího bytového fondu, – vhodné pobídky pro usměrnění lokace nové výstavby; • vhodný monitorovací a usměrňovací systém: – systém objektivních indikátorů územní− ho rozvoje – systém odvodů znevýhodňující výstav− bu mimo zastavěná území, – vzdělávací a osvětové programy, – vynutitelnost práva. Usměrňování a regulace sprawlu v úrovni státu • Jasné přihlášení se k principům udržitel− ného rozvoje. • Jasné přihlášení se k ochraně nezastavě− ných území. • Vytvoření vhodného legislativního rámce, včetně podmínek územního plánování, ekonomického, finančního a fiskálního rozvoje a vhodných nemovitostních práv. • Propojení cílů strategického, ekonomic− kého a rozvojového plánování. • Dotační tituly podpory již zastavěných území. • Nutnost prokázání „nezbytnosti“ vý− stavby na nezastavěném území. Usměrňování a regulace sprawlu v úrovni regionu • Dle platného znění zákona č. 50/76 Sb. (ve znění pozdějších předpisů) má kraj ve své samostatné působnosti svůj územní rozvoj. • Z tohoto důvodu má kraj velmi silnou pozici v usměrňování a regulování svého rozvoje. To také znamená, že kraj je schopen usměrňovat a regulovat Urban Sprawl (potřebuje k tomu ale také spolu− práci svých sousedů). Jak na to? Vize čeho se chce dosáhnout: • jasně vyslovené priority, • přidělené zodpovědnosti, • monitorování plnění. uzemni_rozvoj_6.qxd 31.1.2003 10:51 StrÆnka 24 25URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ – ROČNÍK V – ČÍSLO 6/2002 Implementační dokumenty: • strategický plán, • rozvojový plán, • územní plán a jeho vhodné zadání. Je nutno využívat již známé a vytvářet nové nástroje usměrňující sprawl. Usměrňování sprawlu v úrovni obce • V územních plánech obcí je zjevná snaha o to, aby „jejich“ území bylo vyu− žíváno co nejvýhodněji z hlediska zájmů „jejich“ občanů. • Obce mezi sebou tvrdě soutěží ve snaze přilákat a získat do „své“ obce investice – jak soukromé, tak státní, či z fondů EU. • V chránění zájmu „svých“ občanů obce často přehlédnou, že jejich rozvojová výhoda se může jevit nevýhodou vedlej− ší obci, regionu, či státu. • Nedostatečnost instrumentů nepomáha− jících obcím k tomu, aby byly schopny reálně konsolidovat majetkové poměry uvnitř svých, již urbanizovaných území a vytvořit tam podmínky kompatibilní s výstavbou na zelené louce, nutí inves− tory k investicím na těchto nových roz− vojových plochách. • Obce ve snaze získat takové investice velmi často nadhodnocují své růstové potřeby a vyčleňují ve svých územních plánech nové rozvojové plochy, přestože by jinak existovaly rozvojové možnosti uvnitř již urbanizovaného území. • Obce mají příjmové a jiné výhody z pří− chodu nových investorů, jež zpočátku převyšují nevýhody, které pro ně, nebo pro sousední obec nastanou z důvodů nedostatečných investic do již zastavě− ného území. Úloha kraje jako hlavního aktéra Proč kraj? • SPŽP ČR a zákon č. 129/2000 Sb., z. č. 132/2000 Sb. a z. č. 148/00 Sb. na kra− je přenáší v samostatnou působnost v implementaci principů udržitelného rozvoje, povinnost pečovat o životní prostředí a odpovědnost schvalovat územní rozvoj kraje. • Praxe EU klade velký důraz jak na vy− rovnaný regionální rozvoj, tak na uplat− ňování politiky péče o životní prostředí. • Zákon č. 50/76 Sb. (ve znění pozdějších předpisů) v platném znění umožňuje kra− jům v jejich samostatné působnosti pořídit pro své území platný územní plán velkého územního celku (ÚP VÚC) a to i ve formě územního plánu kraje nebo též regionu. Vyhláška č. 135/2001, příloha 2 upravuje jeho obsah (proces pořizování včetně zadání však trvá minimálně 4 roky). • Dosavadní platné ÚP VÚC dnes neje− nom nereprezentují politickou realitu, ale také na sprawlové tendence neref− lektují. • Nově pořízené a schválené ÚP VÚC ve formátu kraje, jsou li vhodně zadány, mohou obsahovat řadu protisprawlových nástrojů a při vhodném použití objektiv− ních indikátorů územního rozvoje mohou sprawl usměrňovat. • ÚP VÚC ve formátu kraje mají také plnou politickou legitimitu. • Požadavky, vyvstávající z platného územ− ního plánu kraje, musí být také uvedeny do souladu v územních plánech obcí. • Zákon a vyhláška, i když se specificky o sprawlu nezmiňují, limitování sprawlu v podstatě umožňují. Co kraj v současné době nemůže? • Usměrňovat vznik průmyslových zón (rozhoduje MPO, priority CzechInvestu, státní správa, lobování samosprávy a územní plány obcí). • Usměrňovat příliv dotací pro rozvoj byd− lení (rozhoduje MMR, státní správa, lobování a programy místní samosprávy a soukromých subjektů). • Usměrňovat jiné kapitálové granty poskytované v rámci veřejných rozpočtů (rozhodují příslušná ministerstva, lobo− vání místní samosprávy a soukromých subjektů). • Usměrňovat růst místních sídel (rozhodu− je trh, státní správa a místní samospráva). • Usměrňovat ekonomické aktivity míst− ních sídel – logistická centra, obchodní centra, zábavné parky, průmyslové zóny, (rozhoduje trh, místní samospráva a stát− ní správa). • Usměrňovat aktivity v některých chráně− ných územích (rozhodují rezortní minis− terstva a státní správa). • Usměrňovat lokaci a program výstavby hlavní infrastruktury (rozhoduje stát, státní správa a často občanská sdružení). • Usměrňovat rozvoj okolo dálničních /sil− ničních tahů (rozhoduje MDT, MMR, státní správa a místní samospráva). Co kraj může v rámci ÚP VÚC ve formátu kraje? • Stanovit základní podmínky vývoje území a ochrany jeho přírodních, civilizačních a kulturních hodnot (vyhl. č. 135/2001Sb., příloha 2 Bb, zák. č. 50/1976 Sb., §§1 a 9) – možnost stanovit potírání sprawlu jako jednu z hlavních podmínek vývoje. • Usměrňovat návrh rozvoje sídelní struk− tury a rozvojových předpokladů obcí (vyhl. č. 135/ 2001 Sb, příloha 2Bc a zák. č. 50/1976 Sb., §1,) – růstová a ča− sová omezení. • Usměrňovat návrh uspořádání území a vymezení významných rozvojových ploch nadmístního významu a speciál− ních územních zájmů (vyhl. č. 135/2001 Sb., příloha 2d, zák. č. 50/1976 Sb., §1) – průmyslové, obchodní a růstové zóny. • Usměrňovat využití nadmístního význa− mu (vyhl. č. 135/2001 Sb., příloha 2Be). • Usměrňovat pořadí výstavby a využití území (zák. č. 50/1976 Sb., §1. odst.1, odst. 2, písm. e, j), může požadovat, aby nová výstavba přímo navazovala na výstavbu již existující. • Usměrňovat návrh dopravní a technické infrastruktury nadmístního významu (vyhl. č. 135/2001 Sb., příloha 2c, zák. č. 50/1976 Sb., §2, písm. g, i, §9). • Určovat plochy a koridory pro veřejné stavby (vyhl. č. 135/2001 Sb., příloha 2Bi). • V závazné části dokumentace může vyloučit, případně podmiňovat umístění staveb, využití území nebo opatření v území (vyhl. č. 135/2001 Sb., § 18, odst.1, zák. č. 50/1976 Sb., §2, písm. f), rezervování rozhodnutí pro vyšší orgán, omezení určitého druhu stavby, limitace velikostí určité stavby, ochranná pásma. Potřebuje a chce kraj usměrňovat tyto aktivity? Potírání sprawlu v úrovni kraje Nejvhodnějším nástrojem pro zamezení a potírání sprawlu je ÚP VÚC ve formě plánu kraje a tvořivé využívání právního rámce, kterým je vymezen. • V podmínkách platných právních úprav umožňuje ÚPR v současné době nejefek− tivnější řešení, které se po přijetí zastupi− telstvem stává krajským nástrojem řízení územního rozvoje. • Nevýhodou je jeho zdlouhavé pořizová− ní. Včetně zadání je dosažitelný v hori− zontu 4–5 let. • Do té doby, než si kraj pořídí svůj vlast− ní nástroj řízení svého územního rozvo− je, se může spoléhat pouze na: – stávající územně plánovací nástroje (ÚP VÚC), uzemni_rozvoj_6.qxd 31.1.2003 10:51 StrÆnka 25 26 URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ – ROČNÍK V – ČÍSLO 6/2002 – vhodnou legislativní činnost státu, – vhodné státní programy a dotační tituly, – dohody s ministerstvy kontrolujícími dotační tituly, – dohody s agenturami kontrolujícími pro− gramy, – dohody s obcemi, – dohody s investory, – neefektivnost komerčního trhu, – nedostupnost financí pro výstavbu vlast− nického bydlení. Použitelné protisprawlové nástroje ÚP VÚC ve formátu kraje • Existuje množství nástrojů a jejich kom− binací, které jsou použitelné k zamezení urban sprawlu (uvádím pouze některé). • Územní nástroje jsou zpravidla doplňo− vány fiskálními opatřeními a investiční− mi, sociálními a jinými programy. • Nástroje vytvářejí dopad na práva práv− nických a fyzických osob. • Nástroje se rozlišují na: – vhodné na to, aby se sprawlu předešlo A – vhodné na to, aby se sprawlu zamezilo B • Moratoria B • Růstové indexy A/B • Minimální hustota A/B • Beauty strips (ochranná pásma) A • Green betls (zelené okruhy) A • Dvojí jurisdikce A/B • Rozvojové a růstové zóny A • Důsledné vymezení zastavěného území B • Fázování výstavby na zastavitelném území A/B • Upřednostňování výstavby v zastavě− ném území B • Reserved powers (vymezené pravomoci vyšších orgánů) B • Přenositelné „rozvojové právo“ B Moratorium Moratorium znamená okamžitý zákaz určité činnosti. • Moratoria jsou dočasná, ne systémová řešení. • Moratorium řeší okamžitý problém proti kterému společnost zatím: – nemá řešení, – nemá dost informací k tomu, aby věděla jak ho řešit, – nemá dost jiných prostředků a argumen− tů k jeho řešení. • Například v Norsku bylo donedávna moratorium na výstavbu jakýchkoliv obchodních prostor nad velikost 1.200m2 − (řeší se tím ohrožení místních prodejců a formy životního stylu a rozvoje sídel). • Příkladem všem známého moratoria je i stavební uzávěra. • Moratorium ale může být i šířeji použi− telné a omezující jiné aktivity. Dá se moratorium použít na udržení statutu quo územních plánů obcí během pořizování ÚP VÚC ve formátu kraje? Růstové indexy a koeficienty • Růstové indexy je možno používat jako nástroj regulace rozvoje jenom určitých částí území nebo celého území. • Růstové indexy pro různé části území mohou být různé (to dává možnost usměrňovat tam, kde je rozvoj z jakého− koliv důvodu vítanější). • Růstový index vyjadřuje, jak rychle se může dané území co rozvíjet: – o kolik procent například může ročně/pětiletně vzrůst obyvatelstvo, – o kolik procent se může zvýšit v území registrace nových staveb, – jiné růstové indexy jsou také možné. • Růstový index nerozhoduje o využití území, to je dáno tím kterým územním plánem, ale pouze usměrňuje dobu vyu− žití území. Jsou růstové indexy použitelné v sou− ladu se zákonem č. 50/1976 Sb., §1, §2 písm. a, e, j a vyhláškou č. 135/2001 Sb., příloha 1/I písm. d, e, f ? Minimální využití • V našich poměrech je obvyklejší limito− vat maximální využití území. • Limitací minimálního využití území se předejde jeho nehospodárnému využití. • Tento index pak vede ke kompaktnějším formám výstavby. • Zvlášť použitelný je tento nástroj při usměrňování druhů výstavby bydlení. • Možno požadovat minimální: – zastavěnost, – objem, – počet vytvořených jednotek, – jiné. Je toto v souladu se zákonem č. 50/1976 Sb., § 2 písm. a, b, d, e? Beauty strips (ochranná pásma) • Beauty strips jsou ochranná pásma, jež omezují výstavbu okolo většinou lineár− ních objektů. • Ochranná pásma se v územním plánová− ní vyskytují v různé šířce okolo hlavní infrastruktury, je v nich úplně nebo čás− tečně omezena výstavba. • Obdobná ochranná pásma mohou být využitelná i pro jiné účely, například v okolí dálnic, silnic, nebo obchvatů a mohou být vymezená tak, aby zabraňo− vala výstavbě. Jsou ochranná pásma použitelná v sou− ladu se zákonem č. 50/1976 Sb., §1, §2 písm. a, e, j? Green belts (zelené okruhy) • Zelený okruh chrání zájmy metropole a zajišťuje jí určitou ochranu zejména: – před zájmy ostatních místních samos− práv, – před zájmy soukromých subjektů, – před nekontrolovatelným rozvojem, – umožňuje přístup do přírody a biokori− dorové propojení. • Zelený okruh je obvykle doplněn kombi− nací jiných nástrojů, jako například dis− persní politika atd. • Nejdéle fungující zelený okruh se nachá− zí okolo administrativního území Velké− ho Londýna po více než 50 let. • Zákonem zde byla naprosto omezena výstavba v sídlech do vzdálenosti asi 50 km okolo Londýna. • Tím se chránil zájem metropole a zabrá− nilo se rozšiřování sprawlu v této oblas− ti. • Zelený pruh koupil čas a chránil životní prostředí, ale nezastavil přirozený roz− voj, který se dnes přenesl za hranice zeleného pruhu, kde obdobné restrikce neexistovaly. Je zelený okruh plánovačský přežitek a/nebo je to stále využitelný nástroj? Dvojí jurisdikce • Tento nástroj chrání zájmy metropolit− ních měst obdobným způsobem jako zelený okruh, avšak nemá právní, ale má smluvní podstatu a závisí na dohodě okolních obcí s metropolí. • V této oblasti se k pořizování a změnám ÚP a k určitým územním rozhodnutím v přilehlých obcích v oblasti dvojí juris− dikce vyjadřuje jako dotčený metropolit− ní orgán. • Nástroj není pro metropoli ideální, ale je lepší než žádný nástroj. • Smluvně pak může být zajištěna také jiná spolupráce (infrastruktura, sociální a jiné služby atd.). Je tento nástroj využitelný v našich podmínkách? uzemni_rozvoj_6.qxd 31.1.2003 10:51 StrÆnka 26 27URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ – ROČNÍK V – ČÍSLO 6/2002 Rozvojové a růstové zóny • Rozvojové a růstové zóny jsou svým vymezením obdobné jiným zónám (památkové, ochrany životního prostředí atd.) a obvykle sahají přes území více než jedné obce či kraje. • Na rozdíl od nám známých zón, kde se rozvojové podmínky při jejich vymezení obvykle zpřísňují, v těchto zónách se naopak rozvojové podmínky uvolňují více než v jiných částech území. • Na tyto zóny jsou pak směřovány ostatní investičně podpůrné programy a státní dotace a granty. • Uvolňovací mechanizmy jsou různé, mimo oblast územního plánování (např. rychlejší růstové indexy, výhodnější využití území atd.) se také jedná o různá daňová zvýhodnění a fiskální pobídky (například „Location efficient mortga− ges“ atd.). • Neexistují−li ještě plně mechanismy, které by napomohly uskutečnění rozvoje v rozvojových zónách, není důvod je nevymezit. • Do doby horizontu účinnosti ÚP VÚC ve formátu kraje se mnohé tyto mecha− nismy mohou objevit. • Mino jiné již samo vymezení těchto zón a jejich zveřejnění jako vhodného nástroje napomůže tlaku, aby se vhodné podmínky pro ně vytvořily. Spadají takové rozvojové zóny pod dikci zákona č. 50/1976 Sb., § 2, písm. h, i, j, k? Důsledné vymezení zastavěného a zastavitelného území • Zákon č. 50/1976 Sb. (ve znění pozděj− ších předpisů) v §10 vymezení zastavi− telného území vyžaduje, ale nepožaduje ještě vymezení zastavěného (kompaktní− ho) území obcí. • Dnešní realita je taková, že je většina územních plánů místních samospráv již ve schváleném či pokročilém stadiu, pořizování, a již vymezila svá zastavitel− ná území, která určí jejich budoucí územní rozvoj. • Úloha usměrňovacího orgánu ve formě okresního úřadu mizí a kraj tuto úlohu přebírá až od konce roku 2002. • Do doby platnosti budoucího ÚP VÚC ve formátu kraje mnohé další obce dokončí pořizování svých plánů a další zase revize svých existujících plánů. • Z průzkumu územních aspirací obcí v okolí Prahy v roce 1996 vyplývalo, že v jejích ÚP se nacházelo neúměrné množství pozemků pro bytové funkce, viz ÚP hl. m. Prahy. (Kdo ví kolik je to k dnešku? Kdo ví kolik z této místní aspirace je ročně realizováno?) • Index velikosti zastavěného k zastavitel− nému území je užitečným ukazatelem aspirací rozvoje obcí. • Indexy podvyužitých již urbanizovaných území k zastavěnému či zastavitelnému území mají také velkou vypovídací cenu. Fázování výstavby na zastavitelném území • Tato iniciativa se běžně uplatňuje v územních plánech, avšak zatím závisí na majitelích pozemků, aby dali své pozemky k dispozici pro plánovaný roz− voj. Cenová očekávání majitelů pozem− ků často záměry ÚP zhatí. • Věcný návrh nového stavebního zákona se zabývá zejména principy jak snížit spekulaci s pozemky a jak přimět jejich majitele k tomu, aby je v rozumném časovém horizontu poskytly trhu. • Toto jsou razantní instrumenty, jednající ve veřejném zájmu, běžně však používa− né ve vyspělých demokraciích. • V případě, že nebude existovat zákonná norma, která tomu napomůže, pak se stane, že spekulující majitelé dodají trhu málo pozemků a tím vzroste tlak na poří− zení změn ÚP, které povedou k tomu, že další, zatím neurčené pozemky budou určeny pro výstavbu. • Velmi důležitým indexem pro ÚP VÚC ve formátu kraje by měl být index pomě− ru zastavěného a zastavitelného území jednotlivých obcí. Může ÚP VÚC ve formátu kraje v tomto případě požadovat určité závazné formy fázování výstavby na zastavitelném území vedoucí například k tomu, že výstavba v zastavitelném území je možná pouze tam, kde navazuje bezprostředně na zastavěné území? Je možné tento index využít index jako růstovou regulaci? Upřednostňování výstavby v zastavěném území • I o tuto iniciativu se pokouší věcný návrh nového stavebního zákona, který propaguje nástroje vhodné k tomu, aby byla možná revitalizace existujících území a aby se i zde zabránilo spekula− cím a nečinnosti majitelů nemovitostí. • Tato iniciativa patří plně obcím. • Z hlediska ÚPK by však bylo důležité prů− běžně vědět, kolik brownfields či potenci− onálních brownfields se v obcích nachází (soukromých, veřejných i bezprizorných). • Tato informace je nejen důležitá jako absolutní číslo, ale také jako procento vyjádřené: – k čistému zastavěnému území (bez zele− ně), – k zastavěnému území, – k zastavitelnému území. • Aby se taková analýza mohla uskutečnit, je zapotřebí, a to urychleně, jednotné metodologie, vycházející nejlépe jako podklad z rezortního ministerstva (jinak se budou sčítat hrušky s jablky a v kaž− dém kraji jinak). Může ÚP VÚC ve formátu kraje na základě takto získaných informací poža− dovat dodržování určité úrovně těchto indexů před tím, než lze uvažovat o změ− nách zastavěného či zastavitelného úze− mí? Reserved powers Jde o známá rozhodnutí, jež příslušejí vyšším orgánům. • Existují různé formy těchto rozhodnutí: – nadřízený orgán sám rozhodne, – nadřízený orgán rozhodne po společné konzultaci s obcí, – nadřízený orgán odmítne podřízené roz− hodnutí. • V Německu například existují reserved powers pro výstavbu obchodních zaříze− ní nad 800m2 celkové plochy. • V jiných zemích toto existuje pro výstavbu regionálního významu. • Je pro kraj možné si na základě platného ÚP VÚC ve formátu kraje si například rezervovat rozhodnutí o zvětšení zasta− věného/zastavitelného území obce, není− li toto v souladu s indexy poměru tako− výchto území uvedených ve schválené dokumentaci ÚP VÚC ve formátu kraje? • Je možné pro kraj na základě ÚP VÚC ve formátu kraje si například rezervovat rozhodnutí udělení výjimek pro výstav− bu řekněme v zeleném pruhu či okruhu a/nebo rozhodnutí o změně rozvojových indexů stanovených pro to či jiné území v ÚP VÚC ve formátu kraje? • Mimo tradiční použití, reserved powers mohou také být nástrojem, který dodá ÚP VÚC ve formátu kraje potřebnou fle− xibilitu jak reagovat na nový vývoj – každý ÚP VÚC ve formátu kraje v době kdy bude přijat je už zastaralý a je nejméně 4 roky za realitou vývoje. uzemni_rozvoj_6.qxd 31.1.2003 10:51 StrÆnka 27 28 URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ – ROČNÍK V – ČÍSLO 6/2002 Přenositelné rozvojové právo • Tento koncept je vhodný tam, kde již v předešlé době byly určeny územním plánem velké plochy pro rozvoj, které by v nové situaci bylo vhodné nevyužít. • Rozvojové právo takových ploch je možné za určitých okolností od vlastníků po dohodě vykoupit a přenést na jiný subjekt. • Vlastnictví pozemku tím zůstává nedo− tčeno, pouze je pozemek zatížen rozvojo− vým omezením (pravděpodobně možné registrovat v katastru nemovitostí). • Tento instrument lze využít například v metropolitních oblastech, kde územní plány okolních obcí již určily množství rozvojových pozemků, které jsou v pří− mém rozporu se zájmy metropole. • Metropole tak strategickým vykoupením těchto práv může ovlivnit svůj rozvoj i mimo oblast své jurisdikce. • Obdobně mohou jednat obce či zájmové a neziskové organizace, v případech, kdy se jedná o zachování určité kvality území, které by jinak bylo předurčeno k výstavbě. Není každému dáno stejně • Ne každý kraj je postihnut sprawlem stejně. • V některých krajích se protisprawlová problematika pro velkou většinu území kraje nebude týkat růstu, ale postupné− ho vylidňování, stárnutí obyvatelstva a následného snižování hodnoty a úrov− ně realitního majetku a služeb, což ve svém důsledku dále povede k neekono− mickému a drahému využití již tak pod− využité technické, sociální a kulturní infrastruktury a které pak přirozeně smě− řuje k dalšímu vylidňování. Kdo může a má nohy, tak z takových oblastí přece utíká. Únik zejména lidského, ale i inves− tičního kapitálu a aktivit s ním spojených pak také způsobuje, že si takto postižené území už neumí pomoci z vlastních, zejména lidských zdrojů. • Jiné části území v okolí statutárních měst se budou potýkat s velkými růstovými tlaky a bude se zde realizovat nová výstavba a porostou zde nároky na novou technickou, sociální a kulturní infrastrukturu. • Sama statutární města se pak v mnohých případech budou potýkat s vylidňováním ve prospěch obcí v okolí a ve ztrátě investic a aktivit v již zastavěných úze− mích, které se přesunuly na zelenou louku, mimo jurisdikci statutárního města. Ekonomie využití území ve měs− tech se tak bude dále zhoršovat a tech− nické, sociální a kulturní služby budou dražší služby, jejich podinvestovanost se bude dále prohlubovat. Závěrem • Nástroje na potírání sprawlu nespočívají pouze v ÚP VÚC ve formátu kraje ale ÚP VÚC ve formátu kraje je momentál− ně hlavní možností jak se mu region může bránit a kterou má k jeho potírání. • Nejdůležitějším dokumentem v okamži− tém horizontu, který napomůže sprawl v budoucnosti kontrolovat, je zadání ÚP VÚC ve formátu kraje • Je−li priorita potírání Urban Sprawlu dostatečně zakotvena v zadání ÚP VÚC ve formátu kraje, pak odborní konzultan− ti mohou využít tradiční české tvořivosti k tomu, aby v horizontu 4–5 let vytvoři− li v regionu vhodný instrument, který – usměrní nechtěné rozvojové trendy, – omezí vznik brownfields, – ušetří prostředky, které by jinak směřo− valy do budování nové a dotování exis− tující podvyužité infrastruktury, – omezí budoucí sociální problémy, gheta atd., – ochrání a zmírní škodlivé vlivy na život− ní prostředí, – přiblíží kraj k principům udržitelného rozvoje. Ing.arch. Jiřina Jackson Institute for Transport and Development Policy uzemni_rozvoj_6.qxd 31.1.2003 10:51 StrÆnka 28