REGIONÁLNÍ POLITIKA A REGIONÁLNÍ ROZVOJ Přednáška č. 6 REGIONÁLNÍ POLITIKA V ČR – HISTORIE A SOUČASNOST 6.1. Teoretická východiska regionální politiky - pozornost ekonomů k problematice rozdílů v sociálně-ekonomickém rozvoji jednotlivých regionů se začala ve větší míře obracet až v souvislosti s celosvětovou hospodářskou krizí ve 30. letech minulého století a následně pak po II. světové válce - zvýšený zájem o regionální problematiku byl vyvolán zkušeností a zjištěním, že předpoklady klasických ekonomických teorií o automatickém samoregulačním vyrovnávání a obnovování ekonomické rovnováhy - a tedy i rovnováhy v rozvoji regionů – nejsou v praxi naplňovány → to vedlo ekonomy ke zkoumání příčin těchto rozdílů a hledání způsobů, jak tyto rozdíly zmenšit a k postupnému formování do té doby zcela opomíjené regionální politiky - regionální politika je na obecné úrovni definována jako: soubor cílů a opatření, který má prostřednictvím určitých nástrojů vést ke snižování rozdílů v sociálně-ekonomické úrovni - konkretizace cílů a nástrojů vychází z konkrétní situace v dané zemi - realizace regionální politiky je v obecné rovině spojena se splněním těchto základních předpokladů: 1) existence meziregionálních rozdílů 2) existence politické vůle 3) ekonomické možnosti problémy řešit - příčiny meziregionálních rozdílů lze v obecné rovině spatřovat zejména v: 1) rozdílných přírodních podmínkách 2) odlišné demografické situaci 3) ekonomické struktuře regionů 4) relativně nízké mobilitě pracovních sil a kapitálu 5) specifických sociálně-psychologických faktorech 6) politických rozhodnutích - důležitá je existence takového společenského i politického klimatu, který považuje určitou výši meziregionálních rozdílů za závažnou a vyžadující přijetí určitých opatření k její nápravě - proč regionální politika?: obyvatelé méně rozvinutých regionů považují rozdíly v sociální a ekonomické úrovni mezi regiony (zejména rozdíly v průměrných příjmech, zaměstnanosti a nezaměstnanosti) za důsledek špatné politiky vlády, regionů, měst a obcí → tyto rozdíly vyvolávají tedy politický tlak a důsledky - ekonomická a další hlediska regionální politiky byla rozvíjena především v podmínkách období ekonomického růstu, avšak v období hospodářské recese zdánlivě (avšak často velmi citelně) ustupuje význam regionální do pozadí - v období recese prožívá řada odvětví stagnaci či úpadek a tyto postihnou také regiony, kde se výroba stagnujících odvětví nachází a koncentruje - důvodem pro zachování regionální politiky i v období recese je její nutná dlouhodobost, regionální politiku nelze omezit např. na jedno desetiletí - dalším důvodem je nárůst váhy jiných než ekonomických motivů, a to především sociálních a politických - regionální politiku je nutné vytvářet a udržovat i v období ekonomického růstu, protože každý region má svou ekonomickou strukturu odvětví, z nichž se některá budou v určitém období rozvíjet a některá stagnovat → proto budou v každém období a v každé zemi existovat regiony vyspělé a rychle se rozvíjející a regiony zaostalejší, postižené a upadající – dynamiku obou případů je třeba sledovat, analyzovat a vytvářet opatření k jejich stabilizaci (týká se hlavně těch postižených regionů) - dva krajní přístupy k řešení meziregionálních rozdílů v sociálně-ekonomické úrovni: 1) odpor k jakémukoliv zasahování státu do regionální problematiky – na základě tržních sil dojde k takovému pohybu práce a kapitálu, že se meziregionální rozdíly budou samy postupně vyrovnávat – kapitál se ve snaze realizovat komparativní výhodu méně vyspělých regionů (nižší ceny práce a pozemků…) bude lokalizovat právě do těchto regionů a naopak pracovní síla se bude stěhovat tam, kde je po ní poptávka – tedy opět do méně vyspělých regionů – jestliže vláda bude přijímat určitá opatření pro povzbuzení ekonomických aktivit v určitých regionech, naruší se tím konkurenční prostředí mezi regiony… – ve společnosti, která umožňuje volný prostorový pohyb obyvatelstva, bez jakýchkoliv administrativních překážek, záleží pouze na rozhodnutí jednotlivce, ve kterém regionu bude žít a stát nemá právo ani povinnost tuto svobodnou vůli narušovat nebo se vzniklou situaci pokoušet řešit – individuální zodpovědnost 2) nutnost státních zásahů a nezbytnost aktivit vlád pro zmírňování meziregionálních rozdílů - opak 1): na základě volného působení tržních sil dojde k dalšímu prohlubování rozdílů mezi regiony - kapitál se nerozhoduje o své lokalizaci na základě snahy po realizaci výhod plynoucích z nižších cen práce a půdy v zaostalých regionech, ale naopak na základě snahy realizovat aglomerační úspory a úspory z rozsahu, které nabízejí regiony vyspělé (tedy regiony s vyspělou technickou infrastrukturou, vzdělanou a kvalifikovanou pracovní silou…) - omezenost pohybu pracovních sil – vedle administrativních překážek působí i další skutečnosti, které ztěžují realizaci migrace (peněžní a nepeněžní náklady, ketré není schopen každý člověk uhradit) - nemožnost řídit rozvoj společnosti pouze na základě ekonomických hledisek – za stejně důležitá jsou považována hlediska sociální a kulturní - řada ekonomů a politické zastává také názor, že státní zásahy jsou nutné, ale současně není nutno vytvářet samostatnou regionální politiku → vláda má napomáhat povzbuzení ekonomického rozvoje v zaostalých oblastech, ale prostřednictvím ostatních hospodářských politik, hlavně odvětvových politik a politiky sociální, s vhodným začleněním regionálních hledisek do těchto politik (zavádění nové aktivity vlády znamená vždy vybudovat velký funkční aparát…) - ostatní přístupy a názory jsou někde mezi Cíle regionální politiky - cílem regionální politiky je efektivní a vyvážený rozvoj všech částí země a aktivace jejich nedostatečně využívaného potenciálu - cíle by měly být stanovovány tak, aby bylo možné měřit jejich plnění a současně hodnotit účinnost použitých nástrojů - základní cíle bývají definovány: 1) snížení meziregionálních rozdílů v nezaměstnanosti 2) v průměrných příjmech 3) sblížení úrovně HDP na obyvatele…. - dílčí cíle vedoucí k dosažení cílů základních bývají formulovány jako: 1) povzbuzení podnikatelských aktivit v regionech 2) zlepšení vybavenosti regionů technickou infrastrukturou 3) povzbuzení bytové výstavby v regionech 4) zlepšení dopravního spojení regionů s dalšími oblastmi… Nástroje regionální politiky - nástroje regionální politiky by měly být odvozovány z jejích cílů - v podstatě se jedná o nástroje, které jsou zaměřeny na: 1) přitažení kapitálu a podnikatelských aktivit do oblasti a návazně na 2) stimulaci využití vnitřních rozvojových zdrojů 3) dosídlení oblasti a stabilizaci obyvatelstva oblasti - nástroje zaměřené na ovlivňování rozhodování o prostorové alokaci kapitálu mají většinou podobu: 1) zvýhodněných úvěrových podmínek 2) zvýhodněných daňových sazeb 3) investičních dotací - zkušenosti jednotlivých zemí s těmito nástroji ukazují, že nejvíce se osvědčily zvýhodněné úvěrové podmínky, zatímco daňové úlevy jsou nástroj spíše problematický (podniky po uplynutí doby s nižším daňovým základem často nebyly konkurenceschopné) - úspěšnost používání investičních dotací závisí do značné míry na podmínkách jejich poskytování → je třeba, aby byly vztaženy např. k tvorbě nových pracovních míst a ne jen k využívání vyspělých technologií určitou firmou… - nástroje zaměřené na obyvatelstvo se týkají různých finančních podnětů, které jsou zaměřeny na stabilizaci a dosídlení - stabilizace: vláda k ní přistupuje zpravidla v regionech s obtížnými klimatickými podmínkami, specifickými přírodními podmínkami – tedy v regionech, kde je malé osídlení a nízká hustota zalidnění a stát nechce připustit vysídlení těchto oblastí - dosídlování: týká se také často oblastí se specifickými přírodními podmínkami, ale také oblastí pohraničních - při realizaci konkrétních opatření regionální politiky je důležitá a nezbytná aktivita především těch lidí, kteří v daném regionu žijí - meziregionální rozdíly lze překonat v podstatě jen tehdy, pokud je to přáním samotných obyvatel zaostalého regionu → musí jít tedy o aktivaci vnitřního rozvojového potenciálu - a to i přesto, že k této aktivaci je potřeba vnějších prostředků 6.2. Vývoj české regionální politiky v období před rokem 2000 - Česká republika zdědila na krajské úrovni poměrně malé regionální rozdíly, které byly nižší ve srovnání s mnoha zeměmi západní Evropy - předchozí systém centrálního plánování používal určité postupy, které přispívaly ke snižování regionálních disparit zejména prostřednictvím politiky přerozdělování příjmů a direktivní realokace průmyslových odvětví a dalších ekonomických aktivit, na druhé straně však určité disparity založil nebo podněcoval, např. koncentrací těžebního a energetického průmyslu - současné rostoucí regionální rozdíly stále vyplývají z transformačních procesů a přechodu české ekonomiky na tržní ekonomiku - moderní pojetí regionální politiky, tak jako v ekonomicky vyspělých západoevropských zemích, u nás tedy začíná fungovat až po ekonomických a společenských změnách po roce 1989 - česká regionální politika poměrně dlouho a obtížně hledala své místo a úlohu mezi ostatními státními politikami - ke zvratu došlo až v důsledku přípravy ČR na vstup do EU Česká regionální politika v letech 1990 – 1992 - hektický vývoj české společnosti na počátku devadesátých let se odrazil také v postupném a do jisté míry nejednoznačném vytváření české hospodářské politiky, což dokumentuje i scénář ekonomické reformy, který byl schválen parlamentem v září 1990 - v něm nebyl samostatně prezentován systémový rámec pro zahrnutí prostorových aspektů při uplatňování ekonomické reformy – byl jen okrajově projednán v části týkající se strukturální politiky státu… - již v roce 1990 česká vláda projednala zásady regionální politiky pro koordinační činnost státu v této sféře - koncem roku 1990 vznikl dokument: „Zásady zákona ČNR o regionální politice“ – v něm byla regionální politika chápána jako soubor činností směřující k utváření rovnovážného regionálního rozvoje - tento soubor se sice orientoval na podporu rozvoje, ale bez zásahů do pravomocí obcí nebo jiných orgánů - „Zásady“ nakonec nebyly v ČNR projednány a vláda ČR si uložila úkol předložit do března 1992 zákon o regionální politice ke schválení ČNR – tento úkol však nebyl ani v několika následujících letech splněn - bývalé Ministerstvo hospodářství ČR zpracovalo na podporu zaostávajících regionů (již první dopady strukturálních změn např. v ostravské aglomeraci a severních Čechách) řadu materiálů – větší účinnosti přijatých opatření však bránily omezené finanční prostředky státního rozpočtu - v letech 1991 – 1992 se hospodářská diferenciace ČR ještě prohloubila, a proto bylo třeba postoupit v důsledné podpoře problémových regionů - od roku 1992 začala probíhat podpora malého a středního podnikání, zejména právě v hospodářsky postižených oblastech - v období let 1990 – 1992 nebyla tedy žádná významnější česká regionální politika realizována - to však neznamená, že se žádná regionální politika nezačala tvořit – od roku 1990 byla součástí hospodářské politiky státu a proces hledání určité optimálnější koncepce vyústil koncem roku 1992 v přijetí „Zásad regionální politiky vlády ČR“ - tyto Zásady navázaly na zákon o státní podpoře malého a středního podnikání - charakteristickým znakem Zásad bylo pojetí regionální politiky jako „aktivit státu a jeho orgánů podporující efektivní fungování trhu na území republiky jako celku při zohlednění regionální dimenze“ - vláda schválila 14 principů této politiky, která byla orientována převážně na povzbuzení nabídkové strany ekonomiky formou přímé podpory podnikání a podporou výstavby infrastruktury - jejím smyslem nebylo přerozdělování zdrojů vytvořených ve výkonnějších regionech, ale podpora ekonomicky efektivních projektů - opatření byla přednostně zaměřena na iniciování a přilákání podnikatelských aktivit Česká regionální politika v letech 1993 - 1995 - v tomto období byla regionální politika do značné míry na okraji zájmu vlády - důvodů bylo několik, především deklarovaný liberalismus, a také postupně narůstající regionální diferenciace na všech regionálních úrovních – což souvisí s určitou snahou o nivelizaci poměrů (tedy snahou o minimalizaci jevové stránky regionálních problémů), jak tomu bylo na konci 80. let v centrálně plánované ekonomice - regionální politika byla omezena pouze na podporu malých a středních firem pomocí měkkých úvěrů - vedle regionální politiky však vznikala celá řada odvětvových programů s určitou regionální dimenzí – některé odvětvové politiky měly tak výraznou regionální část, že se také jako regionální deklarovaly → např. aktivní politika zaměstnanosti (prostředky distribuovány úřadům práce v závislosti na výši nezaměstnanosti) nebo regionální politika v zemědělství (podpora zemědělců hospodařících v méně příznivých podmínkách) - nevýhody těchto programů: nedostatečná provázanost a koordinace mezi sebou i vlastní regionální politikou - v roce 1994 bylo vytvořeno ojedinělé rozhodnutí o podpoře 4 okresů s tehdy nejvyšší mírou nezaměstnanosti (jednorázové opatření na jeden kalendářní rok) – součástí přijatých opatření bylo také rozhodnutí o zvýšení rozpočtových prostředků na podporu infrastruktury, která zde brzdila rozvoj podnikání - v tomto období se také rozvinula podpora malého a středního podnikání ve vybraných regionech - konkrétně šlo o program REGION, jehož cílem bylo zvýšit pomocí zvýhodněných podmínek přitažlivost MSP ve vybraných hospodářsky (strukturálně) problémových regionech → konkrétním nástrojem podpory byl příspěvek na úhradu úroků z úvěrů - realizátorem podpory byla Českomoravská záruční a rozvojová banka (ČMZRB) - program REGION měl obdobu v rámci regionální politiky EU v programech podpory MSP – odlišné bylo pojetí max. velikosti malých a středních podniků (v ČR 500 osob, v EU 250 osob) - od roku 1993 se tak každoročně vyhlašují (v návaznosti na možnostech státního rozpočtu) programy podpory MSP ve vybraných oblastech - od roku 1995 se česká regionální politika, pod vlivem „nátlaku“ evropských představitelů ve smyslu budoucího přijetí do Unie, začala připravovat na budoucí členství v EU - byl to do určité míry rozhodující rok v přístupu vládních míst k naší regionální politice, a to nejen z pohledu budoucího členství v Unii - v první polovině 90. let bylo možno identifikovat několik závažných problémů, které ovlivňovaly celou regionální politiku a mohly mít negativní důsledky v přípravě na vstup do Unie - k těm nejzávažnějším patřily: 1) absence regionální samosprávy 2) roztříštěnost regionální politiky do více resortů a její malé propojení s příbuznými odvětvovými politikami 3) úzké spektrum nástrojů regionální politiky 4) absence legislativního zabezpečení regionální politiky Česká regionální politika v letech 1996 – 1997 - od poloviny devadesátých let se v souvislosti s hospodářskou recesí již výrazněji prohlubují meziregionální rozdíly → dochází k aktivizaci v oblasti regionální politiky - důvody aktivizace souvisejí také s přípravou vstupu ČR do EU - proces aktivizace vyústil v řadu změn v oblasti institucionálního zajištění regionální politiky na centrální i regionální úrovni - za nejdůležitější krok lze považovat zřízení Ministerstva pro místní rozvoj ČR k 1.11.1996 - dalším významným aktem bylo schválení 14 krajů – vyšších územně správních celků, jež se později staly nejvýznamnější střední úrovní pro českou regionální politiku Rok 1998 jako významný předěl pro českou regionální politiku - v tomto roce přijala vláda ČR svým usnesením „Zásady regionální politiky“, což byl zásadní obrat v postavení české regionální politiky v systému státních politik - základními cíli těchto Zásad bylo stanovit obecná pravidla pro provádění české regionální politiky a následně přiblížit tuto politiku komunitární regionální politice - v Zásadách byla regionální politika definována jako: koncepční a výkonná činnost státu a regionálních orgánů, přičemž jejím cílem mělo být: 1) přispívat k harmonickému a vyváženému rozvoji jednotlivých regionů 2) snižovat rozdíly mezi úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů 3) podporovat hospodářský a sociální rozvoj jednotlivých regionů, zejména pokud jde o aktivaci jejich nedostatečně využívaného hospodářského a sociálního potenciálu - regionální politika se měla podle Zásad provádět na dvou úrovních: 1) republikové 2) regionální - Zásady regionální politiky vlády ČR z roku 1998 stanovily pouze dva základní typy podporovaných regionů, tzv. regionů se soustředěnou podporou státu 1) strukturálně postižené regiony 2) hospodářsky slabé regiony - mimo tyto regiony mohly být podporovány podle Zásad i jiné regiony, pokud o tom rozhodla vláda ČR - v prvé řadě mělo jít o: 1) pohraniční oblasti podporované v rámci programu PHARE 2) venkovské oblasti v rámci Programu obnovy venkova 3) bývalé vojenské prostory Ralsko a Mladá 4) některé mikroregiony s vysokou nezaměstnaností… - v Zásadách byla již ustanovena soustava programových dokumentů české regionální politiky, přičemž strategie regionálního rozvoje měla zahrnovat celé území republiky – následně měly být zpracovány regionální programy rozvoje pro předem vymezené regiony - Zásady již obsahovaly všechny základní principy regionální politiky EU: 1) programování 2) monitoringu 3) partnerství 4) koncentrace 5) doplňkovosti - předpokládalo se vypracování zákona o regionální politice, resp. zákona o podpoře regionálního rozvoje - Zásady byly skutečně pozitivním krokem v procesu přípravy ČR na regionální politiku EU a podporou pro budoucí koncipování zákona o podpoře regionálního rozvoje - v tomto období se rovněž započalo s přípravou první verze „Národního rozvojového plánu České republiky pro programovací období 2000-2006“, jehož vypracování bylo základní podmínkou pro získání předvstupní pomoci z EU 6.3. Vývoj české regionální politiky v období po roce 2000 - v roce 2000 bylo přijato hned několik zásadních zákonů a usnesení vlády mající zlomový význam pro českou regionální politiku - stěžejním bylo přijetí zákona č. 248/2000 Sb. O podpoře regionálního rozvoje (do roku 2000 byla regionální politika prováděna pouze na základě několika usnesení vlády) - přijetím tohoto zákona se ČR významně přiblížila k legislativní úpravě regionální politiky v rámci EU - zákon má zásadní význam pro vytváření regionální politiky příslušnými orgány státní správy a územní samosprávy a současně vytváří odpovídající podmínky pro získání pomoci ze strukturálních fondů EU - tyto změny byly však do značné míry nutností z důvodů přibližujícího se vstupu ČR do EU a nutnosti přijímání Aquis Communitaire - v tomto roce byla v souvislosti se zaváděním krajského zřízení dokončena evropská klasifikace NUTS a od roku 2000 tedy v ČR existuje 14 krajů (NUTS III) a 8 regionů soudržnosti (NUTS II) - tyto změny jsou ustanoveny v zákoně č. 128/2000 Sb. O obcích, zákoně č. 129/2000 Sb. O krajích a zákoně č. 132/2000 Sb. O změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze - zlepšila se koordinace mezi příslušnými ministerstvy i úrovní správy, zejména pokud šlo o přípravu na Strukturální fondy a Kohezní fond - vláda také vypracovala programové dokumenty pro předvstupní nástroje SAPARD a ISPA - také v roce 2001 jsou přijímány další zákony potřebné k harmonizaci legislativy (např. zákon č. 100 O posuzování vlivů na životní prostředí, zákon č. 320 o finanční kontrole…) - chyběl však stále zákon o zadávání veřejných zakázek, a také řada rozhodnutí nutných pro implementaci programů Strukturálních fondů a Kohezního fondu - od tohoto roku začala fungovat zastupitelstva krajů a byl dokončen proces utváření územních celků - v roce 2002 byly ustaveny regionální rady na úrovni NUTS II, které zajišťují programování a zavádění regionálních rozvojových programů a jsou základem pro vytváření výborů regionálního rozvoje - byl definován institucionální rámec pro implementaci Strukturálních fondů a Kohezního fondu, byly stanoveny řídící a platební orgány - prostřednictvím založeného Řídícího a koordinačního výboru byla zlepšena koordinace mezi jednotlivými ministerstvy - v roce 2003 se regionální politika zaměřila především na: 1) rozvoj podnikání 2) rozvoj lidských zdrojů 3) výzkum a technologický vývoj 4) rozvoj cestovního ruchu 5) zlepšování regionální infrastruktury 6) rozvoj občanské společnosti 7) rozvoj služeb sociální a zdravotní péče 8) rozvoj občanské vybavenosti 9) opatření vedoucí k ochraně životního prostředí - rok 2003 je posledním rokem příprav na přijímání strukturální pomoci EU - ČR soustředila veškeré úsilí a pozornost jak na přípravu orgánů veřejné správy, tak politických představitelů i ostatních aktérů (soukromé i neziskové sféry)