Výchozí znalost:

žaloba na neplatnost

přímý účinek práva EU

I. Poměr práva Evropské unie a mezinárodního práva veřejného

V rámci této kapitoly bude analyzován poměr mezinárodního práva veřejného a práva Evropské unie. Pro něj rozhodující fakt, že ač právo Evropské unie vzniklo vyloučením z mezinárodního práva, představuje samostatný,[1] nezávislý[2] systém práva. Malenovský daný poměr trefně označuje jako autonomní režim, v rámci něhož byla část mezinárodního práva veřejného zakládacími smlouvami derogována, aniž by došlo k úplné emancipaci unijního práva na právu mezinárodním veřejném.[3] Unijní právo se proto ocitá pro potřeby teoretickoprávního uchopení problému jeho poměru s právem mezinárodním, v pozici práva vnitřního.[4] Poměr mezi unijním právem a právem mezinárodním proto představuje analogický problém, jako vymezení poměru práva českého a mezinárodního. Monistická a dualistická učení se proto uplatní i zde, se všemi jejich slabinami a nedostatky.[5]

Výchozím vnitřním ustanovením, které tedy v rámci unijního práva definuje poměr práva Evropské unie k mezinárodnímu právu veřejnému, je článek 3 odst. 5 Smlouvy o EU. Tímto ustanovením členské státy Evropské unii uložily povinnost přispívat k přísnému dodržování a rozvoji mezinárodního práva.[6] Na toto ustanovení navazuje ustanovení obsažené v článku 21 SEU, které dále zdůrazňuje, že při činnosti Evropské unie na mezinárodní scéně musí být respektováno a podporováno dodržování mezinárodního práva veřejného. Články 3 a 21 Smlouvy o EU jsou tedy recepcí zásady mezinárodního práva o poctivém plnění mezinárodněprávních závazků. 

Z pohledu vnějšího pak platí, že Evropská unie jako subjekt mezinárodního práva veřejného má rovněž povinnost danou tímto právem jej dodržovat.[7] Tato povinnost je založena přímo mezinárodním právem veřejným a unijní právo ji nemůže vyloučit či změnit.

Článek 3 a článek 21 Smlouvy o EU se proto z tohoto pohledu mohou jevit nadbytečnými. Jejich význam ovšem spočívá v rovině vnitřní, bez nich by poměr unijního a mezinárodního práva bylo nutno dovozovat složitě cestou výkladu při aplikaci unijního práva, což je řešení komplikované a problematické. Nadto, v jejich důsledku zakládá případné nerespektování mezinárodního práva veřejného ze strany orgánů Evropské unie nejen porušení práva mezinárodního veřejného, ale též práva unijního. Zdůrazňujeme dále, že problém dodržování mezinárodního práva samozřejmě nelze redukovat jen dodržování smluv, které Evropská unie uzavřela. Tato povinnost je totiž ve skutečnosti mnohem širší a zahrnuje veškeré prameny mezinárodního práva. [8]

Z pohledu vnějšího, tedy z hlediska mezinárodního práva, vyplývá jeho přednost před právem unijním též z Charty organizace spojených národů,[9] byť zde není stanovena explicitně. Lze ji nicméně dovodit, neboť pokud Charta stanoví svou přednost před jakoukoliv jinou mezinárodní smlouvou, musí jí mít i před zakládacími smlouvami Evropské unie a od nich odvozenými akty.[10] Uvedený pohled je do určité míry reflektován též právem Evropské unie přímo v zakládacích smlouvách.[11]  

Uznání primátu mezinárodního práva veřejného Evropskou unií nicméně není absolutní. Přesnější se jeví popis použitý Lavranosem, který oba systémy označil za dvě planety v jednom vesmíru práva.[12] Postoj Soudního dvora EU vůči ostře vymezenému požadavku Charty lze totiž označit za podmíněný.[13] Soudní dvůr EU tak na straně jedné v rozhodnutí Kadi nutnost dodržování mezinárodního práva veřejného uznává[14], na straně druhé ale prohlašuje zásady svobody, demokracie a dodržování lidských práv a zde je nutné dodat, že tak, jak jsou chráněny v unijním právu,[15] za referenční rámec pro přezkum unijních aktů přijatých k provedení požadavků mezinárodního práva.[16]  To proto není nahlíženo absolutně a tedy i nekriticky, ale prizmatem unijních představ o ochraně výše uvedených hodnot.[17] Z výše uvedeného zřetelně vyplývá, že vnitřní perspektiva vzájemného poměru mezinárodního práva veřejného a práva unijního není identická s tou vnější. A lze se domnívat, že tomu tak je i v případě jiných pramenů mezinárodního práva, tedy ne jen Charty Organizace spojených národů.[18]

Paradoxní na popsaném přístupu Soudního dvora EU je nicméně fakt, že se argumentačně ocitl v pozici obdobné té, kterou zastávala řada národních ústavních soudů k jeho vlastní judikatuře o přednosti unijního práva před právem ústavním. Své závěry formuloval ve výše citovaném případu Kadi, který byl reakcí na dřívější rozhodnutí Tribunálu, jenž  nahlížel diskutovaný problém spíše perspektivou mezinárodního práva veřejného a možnost přezkumu unijního práva provádějícího akt přijatý v rámci OSN připustil jen, pokud by referenčním rámcem mělo být ius cogens .mezinárodního práva veřejného. Celá věc je mimořádně zajímavá proto, že znamenala začátek soudního dialogu mezi oběma soudy Evropské unie, který pokračoval ve věci Kadi II, kde Tribunál argumentačně velmi přesvědčivě na dřívější rozsudek Soudního dvora ve věci Kadi reagoval.[19] Tato diskuse je zároveň pozoruhodná i z pohledu teoreticko-právního, jelikož toto rozhodnutí Kadi II bylo rovněž napadeno opravným prostředkem, a to Velkou Británií, kdy její hlavní argumenty vycházely z toho, že vzhledem k čl. 3 odst. 5 a 21 SEU a článku 351 SFEU má povinnost členských států EU dodržovat rozhodnutí Rady bezpečnosti přednost před povinnostmi, jež mohou vyplynout ze Smluv o EU; EU musí považovat ustanovení Charty OSN a rozhodnutí Rady bezpečnosti OSN přijatá na jejich základě za závazná; přezkum opatření EU, jimiž jsou prováděna rozhodnutí Rady bezpečnosti OSN, soudy Unie je neslučitelný se závazným účinkem rozhodnutí Rady bezpečnosti OSN; a je-li jakýkoli přezkum opatření EU, jimiž se přesně provádějí rezoluce Rady Bezpečnosti, vůbec vhodný, Soudy unie musí náležitě zohledňovat povahu a cíl Charty OSN a úlohu Rady bezpečnosti…[20] Výsledkem je stav, kdy se unijní soudy, legislativní orgány, jakož i členské státy zjevně nemohou shodnout na vztahu unijního práva a systému práva OSN, potažmo práva mezinárodního. Jak trefně ovšem poznamenává Istrefi, i v situacích, kdy soudci právo tvoří, měli by podle Dworkina jako zástupci zákonodárce a právo dotvářet tak, jak by jej přijal zákonodárce sám.[21]

Povinnost dodržovat mezinárodní právo samozřejmě dopadá na veškeré orgány jak Unie, tak i členských států. Zákonodárce se tak musí zdržet přijímání legislativy, která by byla v rozporu s mezinárodními závazky, obdobný zákaz dopadá na exekutivu, pokud jde o výkon jejích pravomocí a konečně i soudy jsou povinny rozhodovat tak, aby mezinárodní právo veřejné bylo dodržováno.[22] Velmi účinným prostředkem zajištění dodržování mezinárodního práva veřejného je jeho přímá a přednostní aplikace státními/unijními soudy.[23] Umožňuje totiž v konkrétních případech eliminovat případné porušení mezinárodního práva veřejného, které se dopustily ať už svým aktivním či pasivním jednáním zákonodárné či exekutivní orgány. 

Obecně platí, že je to stát, kdo z pozice suveréna prostřednictvím vnitrostátního práva určuje, jaké vnitrostátní účinky mezinárodní právo veřejné v jeho vnitrostátní sféře bude mít. Jednotlivé přístupy se přitom liší mírou otevřenosti vnitrostátního práva. S ohledem na význam této otázky poměru obou systémů, je její řešení typicky obsaženo v ústavním právu. V českém právu je řešení poměru českého práva a mezinárodního práva veřejného obsaženo v čl. 10 Ústavy. Toto ustanovení se nicméně omezuje pouze na některé mezinárodní smlouvy, které se po splnění zde uvedených podmínek,[24] stávající součástí právního řádu aplikovatelného na našem území. Účinek ostatních mezinárodních smluv a jiných pramenů mezinárodního práva veřejného česká Ústava explicitně neupravuje.

V případě práva Evropské unie je nutné hledat pravidla určující poměr mezi unijním  a mezinárodním právem v právu primárním. Problém je, že zakládací smlouvy žádné konkrétní ustanovení obdobné článku 10 české Ústavy neobsahují. Výše zmiňované články 3 a 21 SEU pouze potvrzují vázanost Unie mezinárodním právem veřejným. Ve vztahu k mezinárodním smlouvám dále článek 216 odst. 2 SFEU konkretizuje, že Unie (a též členské státy), jsou mezinárodními smlouvami uzavřenými Unií vázány.[25] Uvedené ustanovení je proto lex specialis vůči obecným ustanovením článků 3 a 21 SEU.[26] Pravidlo v něm obsažené na rozdíl od článku 10 Ústavy stanoví pouze závaznost mezinárodních smluv (kterou článek 10 Ústavy již implicitně předpokládá), aniž by upravoval také jejich účinek a jejich postavení v systému práva Evropské unie. Shodné je oběma ustanovením to, že opomíjí jiné prameny mezinárodního práva veřejného. Zde to je nicméně v pořádku s ohledem na systematické řazení tohoto článku v rámci samostatné hlavy upravující výhradně mezinárodní smlouvy. Účinky ostatních pramenů mezinárodního práva veřejného zakládací smlouvy stejně jako česká Ústava opomíjí. De lege ferenda by proto bylo žádoucí obě tyto otázky ve Smlouvě o Evropské unii upravit.

Přímý účinek mezinárodního práva veřejného na jednotlivce nelze z článku 3 a 21 SEU a z článku 216 cestou jazykového výkladu dovozovat. Vázanost státu či zde Unie a vnitrostátní účinky vnějšího pramenem práva jsou totiž dvě rozdílně věci.[27] Za stavu, kdy primární právo mlčí, je na Soudním dvoru EU aby cestou jeho výkladu mezery v úpravě zaplnil. Čelí přitom dvěma problémům. V prvé řadě, zda unijní právo vůbec přímý účinek mezinárodního práva veřejného připouští. Následnou otázkou pak je, zda tento účinek skutečně v určitém případě je založen. Zde je totiž rozhodující, o jaký pramen mezinárodního práva veřejného konkrétně jde a jaký je skutkový stav.

Přímý účinek zásad mezinárodního obyčejového práva

S ohledem na omezenou míru kodifikace mezinárodního práva veřejného představují zásady mezinárodního obyčejového práva[28] jeho významný pramen. Judikatura Soudního dvora EU pak potvrzuje, že jsou též pravemen práva Evropské unie.[29] Jejich případný přímý účinek na jednotlivce bude přicházet v úvahu pouze v omezené míře, protože zpravidla upravují pouze otázky týkající se vztahů mezi státy navzájem a nikoliv práva či povinností jednotlivce.[30] Ten tak v řadě případů nebude mít objektivně důvod se jich dovolávat. Dalším problém pak vyplývá z jejich podstaty. Zpravidla totiž postrádají přesnost a určitost pravidel smluvně kodifikovaných.[31] Což je předpoklad, který Soudní dvůr EU požaduje v případě přímého účinku norem unijního práva.[32] Použitím argumentu a maiori ad minus lze dovodit, že má-li platit přímý účinek v též v případě mezinárodního práva veřejného, pak nutně musí být splněny minimálně stejné požadavky, jako jsou ty, které jsou kladeny na přímý účinek práva unijního. 

Soudní dvůr Evropské unie se přímým účinkem zásad mezinárodního obyčejového práva zabýval v rozhodnutí ATAA.[33]  Jednalo se o řízení o předběžné otázce položené britským soudem ve sporu mezi neziskovou organizací ze Spojených států amerických na straně jedné a Velkou Británií na straně druhé. Spor se týkal žaloby na zrušení britského vnitrostátního předpisu, který prováděl unijní směrnici 2008/101, a to pro tvrzený rozpor národní a zároveň i unijní úpravy s mezinárodním smluvním a obyčejovým právem. Ve vztahu k obyčejovému právu se dotčený jednotlivec konkrétně dovolával zásady mezinárodního obyčejového práva, podle které má každý stát úplnou a výlučnou svrchovanost nad svým vzdušným prostorem; zásady mezinárodního obyčejového práva, podle které si žádný stát nemůže činit platné nároky na podrobení kterékoli části volného moře své svrchovanosti; zásady mezinárodního obyčejového práva zaručující svobodu přeletu nad volným mořem; a zásady mezinárodního obyčejového práva, podle které letadlo letící nad volným mořem podléhá výlučné jurisdikci země, ve které je registrováno, není-li v mezinárodní smlouvě výslovně ujednáno jinak.

Generální advokátka Kokott ve svém stanovisku k tomuto případu odmítla obecnou možnost jednotlivce dovolávat se libovolně kterékoliv zásady mezinárodního obyčejového práva. Připustila nicméně tuto možnost alespoň v některých případech. Odkázala přitom na dřívější judikaturu Soudního dvora EU vztahující se k účinku mezinárodních smluv.[34] S tímto přístupem se ztotožňujeme, protože z pohledu teoretického by neměl být rozdíl mezi tím, jaký účinek určitá norma má, pokud by jediným rozlišujícím důvodem bylo její rozdílné formální zakotvení v rámci daného systému práva. Generální advokátka následně identifikovala dvě základní podmínky: 

1. Zaprvé příslušná zásada mezinárodního obyčejového práva musí existovat a Evropská unie jí musí být vázána. To přirozeně nebude platit u všech zásad, a to pro omezený rozsah pravomocí Evropské unie, jakož i vzhledem k faktu, že některé ze zásad mohou vázat pouze státy a nikoliv mezinárodní organizace. Požadavek existence byl patrně formulován proto, aby se eliminovaly ty zásady mezinárodního obyčejového práva, jejich existence je dovozována účelově, aniž by proto byla skutečná opora v mezinárodním právu veřejném. Je to tedy patrně reakce na problém jeho nedostatečné kodifikace.
   
2. Zadruhé dle generální advokátky nesmí takovému přezkumu platnosti bránit charakter a struktura příslušné zásady mezinárodního obyčejového práva, přičemž příslušná zásada se musí kromě toho jevit být obsahově bezpodmínečná a dostatečně přesná.[35] Tím je nutno rozumět to, že příslušná zásada musí vyhovět podmínkám na její konstrukci a formulaci, jakož i požadavku na svůj věcný obsah. Případný účinek na jednotlivce tak bude přicházet jen, pokud příslušná zásada bude zakládat právo jednotlivce, kterého by se mohl u vnitrostátních či unijních soudů dovolávat.
   

Soudní dvůr se s teoretickým přístupem generální advokátky ztotožnil. Z rozsudku ATAA tak vyplývá, že zásady mezinárodního obyčejového práva zavazují Unii nejenom vůči ostatním subjektům mezinárodního společenství, ale také ve vnitřní sféře vymezené unijním právem. Jednotlivec se jich proto může dovolávat, a to podle Soudního dvora EU za účelem přezkumu platnosti sekundárních aktů buď z důvodu nedostatku na straně pravomoci Unie takový akt přijmout, nebo může-li se daný akt dotknout práv, jež jednotlivec vyvozuje z unijního práva, či může-li mu ukládat povinnosti podle tohoto práva.[36] Z uvedeného lze dovozovat, že Soudní dvůr EU v rozhodnutí ATAA založil jednotlivci možnost kontrolovat, zda Unie nejedná ultra vires, nebo v případě, kdy zásada mezinárodního obyčejového práva mu zakládá určité právo.[37]Dále je nutné zdůraznit, že Soudní dvůr EU ve svém rozhodnutí nepoužil pojem přímý účinek. V rozsudku se namísto toho používá pojem dovolatenost. To je patrně odrazem skutečnosti, že v daném rozhodnutí neměly být zásady mezinárodního obyčejového práva použity přímo ve smyslu přímé aplikace a založení práv jednotlivce, ale pouze zohledněny jako referenční kritérium přezkumu platnosti sekundárního práva. Z tohoto pohledu by proto bylo možno hovořit o jejich vylučujícím přímém účinku, který nicméně v rozhodnutí ATAA nakonec nenastal. 

Případ ATAA nelze chápat jako všeobecné řešení přístupu unijního práva k zásadám mezinárodního obyčejového práva. Proto nelze v budoucnu vyloučit založení jejich přímého účinku v jiném případě, a to potenciálně v obou jeho rovinách tj. horizontální i vertikální. Obecné řešení účinku zásad mezinárodního obyčejového práva musí vycházet z pojetí mezinárodního práva veřejného jako takové. V podmínkách monistického přístupu uplatňovaného ze strany Evropské unie není žádnou teoretickou překážkou přiznání přímého účinku, samozřejmě při splnění dalších podmínek, jež jsou obecným předpokladem bezprostřední použitelnosti jakéhokoliv aktu.

Přímý účinek mezinárodní smluv uzavřených Evropskou unií

Evropská unie uzavřela celou řadu mezinárodních smluv. Smluvní stranou některých byly výhradně členské státy, přesto se jimi Unie považovala za zavázanou de facto z titulu pravomocí získaných od členských států, tzn. bez toho, že by je uzavřela či k nim přistoupila.[38] Zakládající smlouvy pouze potvrzují zjevné -  tzn. že v duchu zásady mezinárodního práva veřejného pacta sund servanda je Unie mezinárodními smlouvami, jež uzavřela, vázána.[39] Opomíjí ale jejich možný přímý účinek. Této otázce je proto věnována v následujícím textu pozornost. Nejdříve bude stručně připomenut přímý účinek zakládacích smluv. I ony totiž mají povahu mezinárodní smlouvy, srovnání přístupu k nim se proto nabízí. Výchozím předpokladem pak je, že přístup Soudního dvora EU k zakládacím smlouvám by neměl být zásadně odlišný od jeho přístupu k mezinárodním smlouvám, jež uzavřela Evropská unie. Následně budou rozebrány podmínky přímého účinku mezinárodních smluv. Vyhneme se přitom v odborné literatuře poměrně rozšířenému rozlišování na přímý účinek mezinárodních smluv obecně a přímý účinek práva WTO. Domníváme se totiž, že přístup ke všem smlouvám by měl být konzistentní a měl by vycházet ze stejných principů. Závěry dovozené pro právo WTO by tedy měly vztáhnutelné i na jiné obdobné mezinárodní smlouvy uzavřené Evropskou unií.[40]

V obecné rovině platí, že účinek mezinárodní smlouvy by měl být stanoven smlouvou samotnou.[41], Příslušná smlouva tak může konstatovat, že přímý účinek má, či nikoliv,[42] případně mohou být určeny konkrétní ustanovení, které mají být přímo účinné, a které nikoliv.[43] Příklad takového vyloučení lze demonstrovat např. na některých ustanoveních dohody o volném obchodu mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Korejskou republikou na straně druhé.[44] V praxi ale řada smluv tuto otázku neupravuje a je proto nutné použít náhradní řešení.[45] S ohledem na suverenitu státu nicméně i ty smlouvy, které stanoví svou přímou použitelnost, budou podléhat národním pravidlům určujícím vztah k mezinárodnímu právu veřejnému. Demonstrovat tuto realitu mezinárodního práva veřejného lze např. na příkladu Velké Británie a jejího přístupu k právu Evropské unie. Přímý účinek unijního práva byl na národní úrovni zprostředkován prostřednictvím britského předpisu,[46] bez něhož by takový účinek nebyl myslitelný. 

V rozhodnutí Van Gend en Loos Soudní dvůr vůbec poprvé konstatoval přímý účinek primárního práva Evropské unie. V prvé řadě zkoumal Smlouvu o založení Evropského hospodářského společenství jako takovou. Vycházel tedy z jejího ducha, stavbu a znění. Následně analyzoval dotčené ustanovení za účelem zjištění, zda je způsobilé jednotlivci založit určitá práva, kterých by se mohl dovolávat. Přímý účinek tak může nastat pouze tehdy, pokud určité ustanovení směřuje k založení práva (ale i povinnosti) jednotlivce a pravidlo, které má být přímo aplikováno je jasné, bezpodmínečné a bezvýhradné. Test uplatněný v případu Van Gend en Loos byl tedy dvoustupňový.

Za stavu, kdy byl zakládacím smlouvám přiznán přímý účinek, bylo tedy otázkou, jestli jej mají mít i smlouvy uzavřené Evropskou unií. Argument pro takový závěr je dán přímo rozhodnutím Vand Gend en Loos, to totiž hovoří o Smlouvě o založení Evropského hospodářského společenství jako o mezinárodní smlouvě. Protiargument by se ale rovněž mohl opřít o tento rozsudek, protože na jiném jeho místě Soudní dvůr EU tuto smlouvu částečně emancipuje na mezinárodním právu veřejném konstatováním, že Společenství představuje nový právní řád mezinárodního práva. V navazujícím rozhodnutí Costa vs. E.N.E.L. tuto separaci unijního práva na právu mezinárodním završuje. Klíčovou otázkou tak, je zda lze použít analogii (v obou případech jde podstatou o mezinárodní smlouvu) či zda je charakter unijního práva natolik odlišný, že musí být odlišná i pravidla jeho aplikace. Domníváme se, že z pohledu teoretickoprávního první přístup musí převážit. Sám Soudní dvůr EU totiž v rozhodnutí Van Gend en Loos zdůraznil, že [O]mezení záruk proti porušení článku 12 členskými státy pouze na řízení podle článků 169 a 170 by odstranilo veškerou přímou právní ochranu individuálních práv jejich příslušníků. Odvolání se na tyto články by mohlo být neúčinné, pokud by k němu mělo dojít až po vykonání vnitrostátního rozhodnutí přijatého v rozporu s ustanoveními Smlouvy. Argument účinností právní úpravy a nutností dodržovat závazky ze smlouvy vyplývající totiž bude platit v obou situacích zcela stejně. Na straně druhé jsme si však vědomi toho, že tento přístup není přijímán všeobecně. Kupříkladu generální advokát Trabucchi ve svém stanovisku ve věci Bresciani[47] zdůrazňuje, že principy aplikace dovozené ve vztahu k unijnímu právu nelze automaticky s ohledem na jeho specifické charakteristiky přenést na právo mezinárodní.[48]  Obdobný přístup uplatňuje i samotný Soudní dvůr EU.[49] Domníváme se ale, že takový přístup je nesystémový a do značné míry politicky motivovaný.

Jestliže poměr vnitrostátního práva a práva mezinárodního je určen právem vnitrostátním, lze uvažovat a zároveň akceptovat svobodu volby právně-filozofického přístupu státu k řešení této otázky. V případě Evropské unie, jejíž právo vzniklo z mezinárodního práva veřejného a která prostřednictvím Soudního dvora dovodila monistický charakter tohoto práva, pokud jde o jeho přímý účinek, však taková volnost nemůže být dána. Monistický přístup k mezinárodnímu právu veřejnému za daného stavu představuje jediné obhájitelné řešení.

Otázka přímého účinku mezinárodní smlouvy v právu Evropské unie byla poprvé vznesena v případě International Fruit.[50]  Tento případ se týkal sporu mezi dovozci ovoce a Nizozemím (Produktschap voor Groenten en Fruit) ohledně uplatňování omezení dovozu ovoce z třetích zemí. Napadána byla rozhodnutí Komise upravující pravidla dovozu jablek, a to z důvodu jejich tvrzeného rozporu s článkem XI GATT 1947, tedy ustanovením zakazujícím uplatňování kvantitativních omezení dovozu. Generální advokát Mayras ve stanovisku k tomuto případu nejdříve připomenul praxi Německa a Itálie, z níž vyplynulo, že v prvním státě přímý účinek přiznán nebyl a v Itálii ano, ovšem jen cestou inkorporace prostřednictvím vnitrostátního předpisu. V konečném důsledku tak v ani jednom z těchto států GATT skutečný přímý účinek přiznán nebyl. 

Nedostatek stanoviska generálního advokáta spatřujeme v tom, že nevyužil absence předchozí úpravy této problematiky. Jeho stanovisko je tak konkrétní ve vztahu ke GATT, přesto jej lze zobecnit. V prvé řadě Mayras zdůraznil, že podle jeho přesvědčení měly strany GATT záměr upravit pouze vztahy mezi sebou, aniž by došlo zároveň k založení práv, jež by mohly byt vnitrostátními soudy prosazovány. Abstrahujeme-li, pak lze konstatovat, že generální advokát se snažil dovodit úmysl smluvních stran a tím zhojit fakt, že jej explicitně nezachytily přímo ve smlouvě. Dále posuzoval obsah GATT a jednotlivých ustanovení. Zde lze spatřovat přístup obdobný tomu, jež Soudní dvůr EU uplatnil v rozhodnutí Van Gend en Loos, když zkoumal ducha, stavbu a znění Smlouvy o založení EHS. Poukázal přitom na následující skutečnosti:

1. GATT 1947 obsahovala řadu jasně a konkrétně definovaných pravidel, k nimž se ale také vázalo mnoho omezení a výjimek;
   
2. mechanismus řešení sporů vzniklých při provádění GATT 1947 byl nedostatečný;
   
3. GATT 1947 nebyla ratifikována. Její použití tak vycházelo z Protokolu o dočasné aplikaci. Ten podmiňoval použití části GATT 1947 jejím souladem s platnou legislativou.
   

Generální advokát dospěl k závěru, že GATT 1947 je sice formálně závazná, materiálně pro množství výjimek, derogací a svůj aktuální status nikoliv. V důsledku toho její přímý účinek odmítl. 

Soudní dvůr se s Mayresovými závěry v zásadě ztotožnil. Zkoumal přitom obdobně jako v rozhodnutí Van Gend en Loos ducha, stavbu a znění GATT 1947. Na rozdíl od generálního advokáta připomněl i preambuli, z níž vyplývala reciprocita vztahů založených GATT 1947.[51] Stejně jako generální advokát, i Soudní dvůr následně GATT 1947 vytkl „ohebnost“ jednotlivých ustanovení, nedostatečnost mechanismu řešení sporů[52] a možnost jednostranného suspendování plnění závazků vzniklých na základě GATT 1947. Došel proto k závěru, že GATT 1947 přímý účinek nemá. Dospěl tedy k témuž výsledku, jako též soudy USA.[53]

Z výše uvedeného vyplývá podstatný závěr. Ač to primární právo výslovně nestanoví, uplatňuje unijní právo monistický přístup k mezinárodnímu právu veřejnému[54] a připouští možnost přímého účinku mezinárodních smluv. Přímý účinek bude možný především tehdy, pokud to smlouva sama bude stanovit. V opačném případě, pokud to z ní implicitně vyplyne, přičemž úmysl smluvních stran vyjádřený třeba i jen v preambuli hraje nezanedbatelnou roli.[55]

 Následně je ale nutné zkoumat obsah příslušné smlouvy. Požadavky na jasnost, bezpodmínečnost a bezvýhradnost se uplatní stejně, jako v rozhodnutí Van Gend en Loos. Testování přímého účinku tak probíhá dvoustupňově.[56] V případě GATT 1947 selhal tento test již v prvním stupni. Nebylo tak nutné zkoumat povahu dotčeného ustanovení.

Nad rámec výše uvedeného ale k získání přímého účinku musí podle rozhodnutí International Fruit daná mezinárodní smlouva obsahovat pravidla, která umožní její dodržování dotčenou druhou smluvní stranou včetně funkčního mechanismu řešení sporů. Reciproční uplatňování přímého účinku naproti tomu výslovně požadováno není. To považujeme za správné. Již se ale neztotožňujeme s požadavkem předchozím. V právním státě by dodržování práva mělo být zajišťováno vždy. Argument nedostatečností dodržování na straně druhého státu či neefektivností mechanismu prosazování práva proto není na místě. Z pohledu politického je nicméně tento postoj pochopitelný.

Důsledným dodržováním svých mezinárodních závazků by se Evropská unie připravila o potenciální možnost vyvíjet faktický nátlak na druhé státy, které takto otevřený přístup k mezinárodním smlouvám nemají. Je to ovšem postoj neprávní a proto se s ním přes jeho zjevnou pragmatičnost neztotožňujeme. 

Své závěry formulované v rozhodnutí International Fruit týkající se GATT 1947 Soudní dvůr EU potvrdil v dalších rozsudcích. Kupříkladu v případu Schlüter,[57] v němž byl skutkový stav obdobný tomu v rozhodnutí International Fruit. I zde dovozce napadal platnost sekundárního práva pro tvrzený rozpor s GATT 1947. Rozdíl spočíval pouze v tom, že tentokrát bylo dotčeno jiné ustanovení, konkrétně článek II této smlouvy. Právní závěr byl nicméně totožný. Pokud totiž GATT 1947 neprošla testem prvním (tzn. z jejího ducha, stavby a znění přímý účinek nevyplýval), nemělo význam spouštět test druhý a zkoumat způsobilost článku II GATT 1947 z hlediska jeho jasnosti, bezpodmínečnosti a bezvýhradnosti. Pro úplnost dodáváme, že stejný metodický přístup s identickými závěry Soudní dvůr EU použil též v případě GATT 1994[58] a obecně i dalších smluv uzavřených v rámci WTO. Jejich struktura a povaha stejně jako v případě GATT 1947 je překážkou možného přímého účinku.[59]

Další významné rozhodnutí, v němž Soudní dvůr EU zkoumal a také následně přiznal přímý účinek mezinárodní smlouvy, bylo přijato ve věci Bresciani.[60]

Jiným rozdílem mezi oběma případy je to, že GATT 1947 zakládala symetrické závazky, které ale mohly být fakticky jednostranně neuplatňovány. Asociační dohoda naproti tomu měla asymetrický charakter. Asociované státy mohly dle článku 3 odst. 2 asociační dohody využít výjimky a zákaz stanovený článek 2 odst. 1 neuplatňovat. Evropské hospodářské společenství naproti tomu bylo vázáno automaticky a obdobnou možnost nemělo. Tato absence reciprocity a tudíž nerovnost v závazcích smluvních stran nicméně vyvěrala za samotné povahy smlouvy, zatímco v případě GATT 1947 měly být vztahy a závazky zásadně vzájemné.[64] I to byl zásadní rozdíl v případech International Fruit a Bresciany. Výše uvedené rozdíly následně převážily a v rozhodnutí Bresciani Soudní dvůr EU dotčeným ustanovením mezinárodní smlouvy přímý účinek přiznal. I zde přitom aplikoval výše zmíněný dvoustupňový test, s ohledem na odlišnosti s rozdílným výsledkem ve srovnání s případem International Fruit.[65]

Od výše popsané situace, kdy je přímý účinek přiznán v případě odkazu na přímo účinné články zakládacích smluv je nutné odlišovat případy, kdy není použit odkaz, jelikož daná mezinárodní smlouva sama příslušné ustanovení de facto „přejímá“ tím, že obsahuje zcela stejný text. Na první pohled se totiž může zdát, že obě tyto situace musí být řešeny stejně. Z rozhodnutí Polydor[66] ale vyplývá, že tomu tak není a že interpretace obou ustanovení může být odlišná.[67] S ohledem na to, že i přímý účinek je věcí výkladu, lze dovodit, že totéž může platit pro přímý účinek.[68] Touto logikou tedy přímý účinek nemusí být přiznán tam, kde jej jinak textem obdobné či dokonce stejné ustanovení unijního práva má.

 Přímý účinek naproti tomu neodvisí od unijního aktu schvalujícího danou smlouvou. Skutečnost, že ustanovení mezinárodní dohody bylo schváleno prostřednictvím buď rozhodnutí, nebo nařízení, nemůže mít dle názoru Soudního dvora EU vyjádřenému v případu Katsivardas dopad na uznání přímého účinku takového ustanovení.[69]

Na závěr považujeme za nutné připomenout, že přímý účinek unijního práva (sic) se může projevovat různým způsobem. Tyto projevy velmi úzce souvisí se zásadou přednosti, která často působí sdruženě s přímým účinkem.[70] Často je totiž nutné řešit nejdříve otázku, zda se jednotlivec může normy unijního práva vůbec dovolat a až teprve následně posuzujeme konflikt, který byl vyvolán možností souběžné aplikace normy unijní a vnitrostátní v důsledku toho vzniklý. V tomto kontextu bývá někdy rozlišován přímý účinek vylučující, nahrazující a konstitutivní.[71] Stejně tomu může být i v případě účinku mezinárodních smluv uzavřených Evropskou unií. Přesto je v jejich případě jistá odlišnost, a to v případě účinku nahrazujícího a vylučujícího. Důsledkem uplatnění těchto druhů přímého účinku unijního práva ve vztahu k právu vnitrostátními je odmítnutí aplikace druhého uvedeného. Tentýž druh přímého účinku mezinárodní smlouvy, je-li uplatněn ve vztahu k právu unijnímu, může mít za důsledek nejen nahrazení č vyloučení druhého uvedeného, ale též konstatování jeho neplatnosti. Týč mimochodem v tomto kontextu vůbec nehovoří o vylučujícím přímém účinku, ale o dovolatelnosti, kterou chápe jako pojem širší. Definuje jej jako prostředek založení nároku jednotlivce (přímý účinek), nástroj umožňující zneplatnění hierarchicky níže stojícího právního aktu a prostředek souladné interpretace (obdoba nepřímého účinku). [72]

 

Přednost mezinárodních smluv uzavřených Evropskou unií práva před právem Evropské unie

Přímý účinek představuje jen jednu součást širšího problému aplikace mezinárodních smluv. Tou druhou je otázka jejich přednosti před právem unijním a také vnitrostátním. Přednost před právem vnitrostátním se budeme věnovat v následující kapitole. 

Poměr k mezinárodním smlouvám uzavřeným Evropskou unií v zakládacích smlouvách výslovně obsažen není. Tedy alespoň v tak konkrétní podobě, jakou nalezneme např. v článku 10 české Ústavy. Ta pravidla, která v zakládacích smlouvách obsažena jsou, potom umožňují různé přístupy.  Situace je zde však stejná, jako je tomu v případě přímého účinku unijního práva a mezinárodních smluv uzavřených Evropskou unií. Případná odlišnost přístupu by byla, s ohledem na argumentaci, kterou Soudní dvůr EU používá pro ospravedlnění zásad aplikace unijního práva, jen těžko teoreticko-právně udržitelná. To ale přirozeně neznamená, že přednost bude v obou případech fungovat stejně, na to jsou oba systémy práva přece jen dost odlišné.  

Evropská unie je dle článku 216 Smlouvy o fungování EU mezinárodními smlouvami vázána. Z toho je Soudním dvorem EU dovozována jejich přednost před sekundárním právem. Nadto je Soudní dvůr EU od okamžiku jejich vstupu v platnost považuje za nedílnou součást unijního práva.[78]Uvedené znamená, že tato přednost mezinárodní smlouvy před právem unijním je předností relativní a systémovou. Relativní proto, že se neuplatní vůči primárnímu právu a obecným zásadám právním práva Evropské unie. Systémovou proto, že znamená vyšší právní sílu mezinárodní smlouvy uzavřené Evropskou unií, než mají akty sekundárního práva. Důsledkem je proto možná jejich neplatnost. Přednost s projevem v podobě konstatování neplatnosti aktu sekundárního práva pak přichází v úvahu pouze tam, kde tomu nebrání (1) povaha ani systematika této smlouvy a zároveň (2) pouze pokud jsou její ustanovení z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná.[79] Připomínáme, že o případné neplatnosti nikdy nebudou oprávněny přímo rozhodovat národní soudy, ale vždy to bude Evropská unie sama prostřednictvím Soudního dvora EU.