Finance územní samosprávy
FÚS - Obecná část
Obecná část
- Prezentace z přednášek JUDr. Ivany Pařízkové, Ph.D., pro rozšíření znalostí lze využít i powerpointovou prezentaci Ivany Pařízkové, Ph.D. na téma rozpočtového práva - obecně.
- Doporučený je rovněž materiál Ministerstva vnitra České republiky s názvem „Právní postavení a finanční situace obcí v České republice“ ZDE.
- Zajímavé jsou rovněž články z portálu Veřejná správa online:
a článek Ing. Karly Komárkové z Ministerstva financí České republiky v týdeníku Veřejná správa „Současné a budoucí financování územních samospráv v ČR“.
Finance územní samosprávy - obecná část
Pojem rozpočet – základní vymezení
Pojem rozpočet neboli budget je slovo anglické, které vzniklo ze starofrancouzského boulgette což znamenalo kožený vak na peníze.[1]
Rozpočtem v nejširším slova smyslu se rozumí přehled vydání nějakého soukromého nebo veřejného hospodářství pro určité období a přehled příjmů taktéž pro určité rozpočtové období.[2]
Nalézt v odborné literatuře jednoznačnou definici pojmu rozpočet není možné. Důvodem je především to, že rozpočet sehrává dvojí roli ve společnosti a to roli hospodářskou a roli státoprávní. Podle toho, která role vystupuje do popředí, i jednotlivými odborníky rozpočet charakterizován. Zpravidla bývá rozpočet posuzován ze stránky hospodářské a to jako číselný hospodářský plán pro určité, časově omezené, zpravidla jednoroční finanční období, jehož hlavní náplní jsou příjmy i výdaje spojené s tímto obdobím.
Z historického hlediska lze rozpočet chápat jako produkt historického vývoje společnosti a její ekonomiky.[3] Vznik státního rozpočtu je reakcí na vzrůstající společenské potřeby veřejné instituce se specifickým účelem,kterým by bylo podílení se na dotváření a zlepšování životních podmínek lidí s možností uplatnit dílčí solidaristické prvky. Vývoj společnosti ukazuje, že období předcházející vzniku státního rozpočtu lze charakterizovat v dějinném kontextu požadavkem na tvorbu nejrůznějších pokladen, popř. specificky utvářených fondů. Prvotní příčinou byla trvalá poptávka po zdrojích financování válečných akcí a druhotnou pak zájem na tlumení následků přírodních kalamit. Za první veřejné rozpočty v modernějším pojetí lze považovat rozpočty státní z 19.století, na našem území pak za vlády Marie Terezie. V této době se přerozdělování národního důchodu státním rozpočtem omezovalo v podstatě na získání státních příjmů ke krytí výdajů spojených s udržováním státního aparátu, státních zařízení a armády. V té době rozpočtová politika byla skutečně jen fiskální politikou, politikou státní pokladny. S rozvojem sociální a ekonomické funkce státu objem rozpočtového fondu v porovnání s národním důchodem stoupal.[4]
V důsledku růstu významu státního rozpočtu jako hlavního prostředku centralizovaného přerozdělování národního důchodu se zvýšila i úloha rozpočtové politiky, která se stává nejmocnější součástí celkové hospodářské politiky státu a spočívá v cílevědomém ovlivňování ekonomických procesů tvorbou, rozdělováním a používáním rozpočtového fondu.
V tržní ekonomice má ovlivňování ekonomických procesů rozpočtovou politikou své ekonomické meze, které jsou dány rozumnou hranicí rozsahu centralizovaného způsobu přerozdělování národního důchodu. Pokud toto přerozdělování překročí určitou mez zvláště mezi podnikovou sféru, může působit proti smyslu fungování svobodného trhu, tedy systému tzv. tržní samoregulace.[5]
V teorii veřejných financí prezentované v Evropské unii převládá názor, že fungování rozvinuté tržní ekonomiky je možné jen za předpokladu, že systém tržní regulace bude v odůvodněných případech doplněn účinným systémem státních regulačních zásahů.
Vzhledem k takovéto v podstatě velké účinnosti rozpočtové politiky se pojem finanční politika dosti často chápe jen jako rozpočtová politika a takto zúženě chápaná finanční politika se staví vedle měnové a devizové politiky. Z hlediska celkové hospodářské politiky však rozpočtová, měnová a devizová politika spolu natolik bezprostředně souvisí a navzájem se prolínají, že se jeví jako teoreticky správnější a prakticky účelnější chápat je jako úseky téhož procesu finanční politiky.[6]
[1] Ottův slovník naučný sv. IV., J. Otto, Praha 1891, s. 223.
[2] Všeobecný slovník právní Fr.Xaver Veselý, Praha 1899,
[3] K tématu blíže Bakeš, M. a kol.: Finanční právo IV. aktualizované vydání, C.H.Beck, Praha 2006, s. 114.
[4] Viz. Vybíhal, V.: Veřejné finance, E.I.A.,Hradec Králové 1995, s. 43. a následující
[5] Srovnej Mrkývka, P.: Finanční správa, MU, Brno 1997, s. 19.
[6] Mrkývka, P.: Finanční správa, MU, Brno 1997, s. 39.
Zásady rozpočtového práva
Zásady uplatňované ve finančním a rozpočtovém právu
V rámci jednotlivých pododvětví finančního práva jsou určité zásady zákonodárcem vymezeny v rámci jednotlivých primárních normativních aktů toho kterého pododvětví a zároveň zde platí samozřejmě i principy platné v rámci veřejného práva a celého právního řádu.
Pro určení zásad rozpočtového práva je třeba provést zobecnění principů platných v rámci jeho jednotlivých systémů nižších řádů a určit, zda se jedná o principy platné v rámci celého pododvětví.
Pro vymezení základních principů jsou významné i neprávní principy, jako jsou principy platné pro daný ekonomický model, zásady finanční politiky státu apod.
Zásady rozpočtového práva představují jednak obecné principy tvorby rozpočtového práva a jednak principy nutné pro odpovídající použití jeho právních norem. Obě roviny zásad jsou samozřejmě provázány, vzájemně se doplňují, překrývají. V obou rovinách lze podobně jako v jiných odvětvích práva rozlišovat zásady obecné jako obecné principy platné pro celý právní řád, zásady veřejnoprávní, tedy principy uplatňované v odvětvích práva majících tzv. veřejnoprávní charakter. Zbývající principy jsou již specifické zásady, které jsou vlastní výlučně rozpočtovému právu.[1]
Současně za zmínku stojí i to, že je nutné rozlišovat zásady hmotně právní a procesně právní.
Při tvorbě norem rozpočtového práva je jejich tvůrce omezen základními principy právního řádu obsaženými v ústavním pořádku České republiky, mezinárodními smlouvami, ale také principy obecně platnými pro právo kontinentální kultury a právo demokratického právního státu. Jde-li o tvorbu norem nižší právní síly, pak zde vyvstává další mantinel v podobě pravidel zakotvených v normách vyšší právní síly (princip legality při tvorbě odvozených právních norem).
Speciálně v rámci tvorby rozpočtového práva by měly pro zákonodárce platit následující principy:
- · respektování ekonomických pravidel zvoleného modelu hospodářství
- · předvídání krátkodobých i dlouhodobých následků finančně právní regulace
- · zohlednění právní regulace příbuzných úseků veřejných finančních činností
- · omezení vlivu výkyvů v hodnotě peněz na stabilitu norem finančního práva
- · plynulost změn výše finančních dávek
- · ochrana zájmů většiny před pronikáním zájmů různých lobby.
- · respektování jednotné finančně právní terminologie.
- · zohlednění úrovně právního a ekonomického vědomí adresátů právních norem.
- · respektování mezinárodních závazků.[2]
Obecné principy finančního práva jsou:
1.) zásada demokratismu,
2.) zásada legality
3.) zásada legitimity.
Specifické zásady uplatňované v rozpočtovém právu
Všechny rozpočty mají řadu společných rysů, zejména pokud jde o proces jejich navrhování či schvalování, rovněž tak kontrola či sankce uplatňované při porušení stanovených pravidel jsou obdobné. Tyto společné rysy upravuje stát zákonem a jsou označovány jako rozpočtové zásady. Při hospodaření s rozpočtovými prostředky musí subjekty-adresáti, kterých se to týká, dodržovat další pravidla či zásady, které stanoví zákon a to zákon o rozpočtových pravidlech, tak i předpisy vydané k jeho provedení.
Rozpočtové zásady představují určitý systém poznatků, zkušeností, které se nahromadily v průběhu historického vývoje státního rozpočtu a ostatních veřejných rozpočtů, a současně i rozpočtového procesu, které odrážejí určité zákonitosti a kterými se vyjadřují určité skutečnosti. Tyto zásady dělíme:
- zásady univerzální
- zásady uplatňované v rozpočtovém procesu
- zásady při řízení rozpočtového procesu
- na zásady, které se uplatňují při hospodaření s rozpočtovými prostředky
Zásady univerzální
Mezi zásady, které mají v podstatě univerzální platnost pro celou soustavu veřejných rozpočtů patří:
a) úsilí o dosažení maximálních příjmů a optimální využívání a úspornost na vynakládání výdajů,
b) zásada včasnosti tzv. publicity veřejných rozpočtů a vyrovnanosti rozpočtů,
c) povinné provádění změn schváleného rozpočtů,
d) vymezení odpovědnosti za rozpočtové hospodaření,
e) časové použití rozpočtových prostředků,
f) účelovost rozpočtových prostředků
g) zásada každoročního sestavování a schvalování veřejných rozpočtů,
h) zásada reálnosti a pravdivosti veřejných rozpočtů,
i) zásada úplnosti veřejných rozpočtů,
j) zásada jednotnosti veřejných rozpočtů,
k) zásada přehlednosti veřejných rozpočtů.[4]
Toto pořadí jednotlivých zásad nemá žádný podstatný význam pro hodnocení jejich důležitosti nebo priority pro jejich dodržování, ale jen vyplývá z jejich logické návaznosti.
Zásady uplatňované v rozpočtovém procesu
Zásady můžeme také rozdělit do skupin podle toho, ve které etapě rozpočtového procesu se uplatňují a to na zásady, které se uplatňují při řízení rozpočtového procesu a na zásady, které se uplatňují při hospodaření s rozpočtovými prostředky.
Zásady, které se uplatňují při řízení rozpočtového procesu
- Zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu
- Zásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu
- Zásada účelovosti
- Zásada úplnosti a jednotnosti rozpočtu
- Zásada publicity.[5]
Zásady uplatňované při hospodaření s rozpočtovými prostředky
- Zásada efektivnosti a hospodárnosti
- Zásada přednosti výdajů před příjmy
- Zásada omezení přesunů v rozpočtu a úhrada potřeb v rozpočtu nezajištěných
- Zásada stanovení pravidel v případě rozpočtového provizoria[6]
O zásadách uplatňovaných v rozpočtovém procesu se u všech typů veřejných rozpočtů patřících do rozpočtové soustavy zmíníme souhrnně viz níže.
[1] Mrkývka, P.: Přednáška Finanční právo I., přednáška, Právnická fakulta MU, 2007, sylaby k přednášce-nepublikováno
[2] Viz Mrkývka, P., Pařízková, I., Radvan, M.: Základy finančního práva, Armex publishing s.r.o., 2006, s. 13.
[4]Srovnej Marková, H., Boháč, R.: Rozpočtové právo, C. H. Beck, Praha, 2007, Pařízková, I.: Finanční právo Finance územní samosprávy, Masarykova univerzita Brno, 2005 a Mrkývka, P. a kolektiv autorů: Finanční právo a finanční správa 1. díl, Masarykova univerzita Brno, 2004
[5] Srovnej Bakeš, M. a kol.: Finanční právo IV. aktualizované vydání, C.H. Beck, Praha 2006, s. 151.
[6] Pařízková, I. (in.) Srovnej Mrkývka, P. a kolektiv autorů: Finanční právo a finanční správa 1. díl, Masarykova univerzita Brno, 2004, s. 319 a následující.