Rozbor ústavnosti a zákonnosti opatření vlády v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu z 12. března 2020
 
1. Čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR zní: „Nouzový stav se může vyhlásit jen s uvedením důvodů na určitou dobu a pro určité území. Současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Podrobnosti stanoví zákon.“
 
2. Vláda usnesením č. 69/2020 Sb. vyhlásila na dobu 30 dnů od 12. 3. 2020 pro území ČR „z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/ na území České republiky“ nouzový stav. Pokud jde o vymezení práv, která se omezují, vláda odkázala na samostatné usnesení vlády („Vláda I. nařizuje ve smyslu § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení… pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření, jejichž konkrétní provedení stanoví vláda samostatným usnesením vlády.“).
 
3. Vymezení práv, která se omezují, sice vláda nevyhlásila úplně „současně s vyhlášením nouzového stavu“, ale během večera 12. 3. 2020 ve Sbírce zákonů vyhlášena byla. Vykládat „současně“ jako „téhož dne“ pokládám za přijatelné; důležité také je, že všechna opatření byla vyhlášena dříve, než nabyla účinnosti – opatření nabývají účinnosti různě, ale ne dříve než 13. 3. 2020.
 
4. Vymezení práv, která se omezují, provedla vláda v usneseních č. 70–74/2020 Sb. Usnesení č. 70/2020 Sb. nese název „o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic České republiky“, usnesení č. 71–74/2020 Sb. stereotypní název „o přijetí krizového opatření“.
 
5. V usnesení vlády č. 70/2020 Sb. vláda uložila ministrovi vnitra:
„1. vydat opatření obecné povahy Ministerstva vnitra s účinností od 14. března 2020 00:00 hod. k dočasnému znovuzavedení ochrany vnitřních hranic s Německem a Rakouskem a vzdušné vnitřní hranici v rozsahu stanoveném v příloze tohoto usnesení,
2. předložit vládě do 5 dnů od účinnosti opatření obecné povahy vydaného ve smyslu bodu 1 tohoto usnesení ke schválení návrh opatření vlády ve smyslu ustanovení § 11 zákona č. 191/2016 Sb., o ochraně státních hranic,
3. předložit vládě do 5 dnů od účinnosti opatření obecné povahy vydaného ve smyslu bodu 1 tohoto usnesení ke schválení návrh nařízení vlády podle ustanovení § 22 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky.“
V příloze je seznam čtyř silničních hraničních přechodů s Rakouskem, sedmi s Německem a letiště Ruzyně a Kbely; osoby prokazatelně pravidelně překračující vnitřní hranice mají od 5 do 23 hodin vypočteny další tři přechody s Rakouskem a čtyři s Německem.
 
6. V usnesení vlády č. 71/2020 Sb. vláda nařídila:
„1. zákaz vstupu pro všechny cizince přicházející z rizikových oblastí, s výjimkou cizinců pobývajících s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky; to neplatí, je-li vstup těchto cizinců v zájmu České republiky,
2. zastavení přijímání žádostí o víza a přechodné a trvalé pobyty na zastupitelských úřadech České republiky; to neplatí pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky,
3. zastavení řízení v případě žádostí o krátkodobá víza, o kterých dosud nebylo rozhodnuto; to neplatí pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky,
4. přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podané na zastupitelských úřadech, 
5. zákaz občanům České republiky a cizincům s trvalým nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů na území České republiky vstupu do rizikových oblastí; to neplatí, je-li z tohoto opatření udělena výjimka.“
Podle bodu II cizinci, kteří se v době vyhlášení nouzového stavu nacházejí na území oprávněně přechodně nebo trvale podle pravidel pro pobyt cizinců, jsou oprávněni setrvat na území po dobu trvání nouzového stavu, a podle bodu III rizikové oblasti stanovuje ministr zdravotnictví sdělením na webu ministerstva nebo jiným vhodným způsobem.  
 
7. V usnesení vlády č. 72/2020 Sb. vláda zakázala (začátek účinnosti vynechávám):
„1. …divadelní, hudební, filmová a další umělecká představení, sportovní, kulturní, náboženské, spolkové, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, výstavy, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, trhy a veletrhy, vzdělávací akce, a to jak veřejné, tak soukromé, s účastí přesahující ve stejný čas 30 osob, a to do odvolání tohoto mimořádného opatření. Tento zákaz se nevztahuje na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných osob, které se konají na základě zákona, a na pohřby,
2. …přítomnost veřejnosti v čase mezi 20:00 hod. a 6:00 hod. v provozovnách stravovacích služeb,
3. …činnost provozoven stravovacích služeb, umístěných v rámci nákupních center s prodejní plochou přesahující 5 000 m2,
4. …přítomnost veřejnosti v provozovnách poskytovatelů některých služeb – posilovny, přírodní a umělá koupaliště, solária, sauny, wellness služby, hudební a společenské kluby, zábavní zařízení, veřejné knihovny a galerie.“
 
8. V usnesení vlády č. 73/2020 Sb. vláda zakázala (začátek účinnosti vynechávám):
„1. všem dopravcům v mezinárodní silniční osobní dopravě zajišťované vozidly s obsaditelností nad 9 osob přepravu cestujících přes hranice České republiky,
2. všem dopravcům v mezinárodní drážní osobní dopravě… přepravu cestujících přes hranice České republiky,
3. všem dopravcům v přeshraniční vnitrozemské vodní osobní dopravě… přepravu cestujících přes hranice České republiky,
4. všem dopravcům… využívat v rámci obchodní letecké dopravy s cestujícími na palubě, při níž je překračována hranice České republiky.“
V bodě II z toho stanovila výjimky pro návraty občanů do ČR, odjezdy cizinců z ČR a prázdné spoje; podle bodu III další výjimky může udělit ministr dopravy.
 
9. V usnesení vlády č. 74/2020 Sb. vláda s účinností od 13. 3. 2020 zakázala:
„1. osobní přítomnost žáků a studentů na základním, středním a vyšším odborném vzdělávání ve školách a školských zařízeních… 
a při akcích pořádaných těmito školami,
2. osobní přítomnost studentů na hromadných formách výuky a zkoušek při studiu na vysoké škole…, přičemž je umožněna osobní přítomnost na klinické a praktické výuce a praxi,
3. osobní přítomnost žáků na základním uměleckém vzdělávání v základní umělecké škole a jazykovém vzdělávání v jazykové škole s právem státní jazykové zkoušky… a při akcích pořádaných těmito školami,
4. osobní přítomnost osob na vzdělávání v jednoletých kurzech cizích jazyků s denní výukou v institucích zapsaných v seznamu vzdělávacích institucí poskytujících jednoleté kurzy cizích jazyků s denní výukou podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře…,
5. osobní přítomnost dětí, žáků a studentů a jiných účastníků na zájmovém vzdělávání ve školských zařízeních pro zájmové vzdělávání, a na soutěžích a přehlídkách organizovaných pro děti, žáky a studenty škol a školských zařízení podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání…“
 
10. Podle již citovaného čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR „současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají“, přičemž „podrobnosti stanoví zákon“. Pro posouzení ústavnosti a zákonnosti jednotlivých opatření je tedy třeba určit, zda omezení práv je v souladu s Listinou základních práv a svobod.
 
11. Pro posouzení souladu oněch opatření s Listinou je naprosto zásadní čl. 4 Listiny:
„(1) Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
(2) Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina") upraveny pouze zákonem.
(3) Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.
(4) Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“
 
12. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny lze meze základních práv upravit jen zákonem. Zákon, který provádí podrobnosti k nouzovém stavu, je krizový zákon (zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení). Ten v § 5 a 6 uvádí taxativní výčet možných omezení. Nadto je možné sáhnout k dalším omezením, připouštějí-li to výslovně jiné zákony.
 
13. V § 5 a v § 6 odst. 1 a 2 (v odst. 3 jsou devizová omezení) krizového zákona se uvádí (tučně označuji aktuálně užívaná ustanovení):
 
㤠5
Za nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit
a) právo na nedotknutelnost osoby a nedotknutelnost obydlí při evakuaci osoby z místa, na kterém je bezprostředně ohrožena na životě nebo zdraví,
b) vlastnické a užívací právo právnických a fyzických osob k majetku (§ 29 a 31), pokud jde o nucené omezení práva vlastníka nebo uživatele z důvodu ochrany života, zdraví, majetku nebo životního prostředí, které jsou ohroženy krizovou situací, přičemž je za toto omezení poskytnuta přiměřená náhrada,
c) svobodu pohybu a pobytu ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací,
d) právo pokojně se shromažďovat ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací,
e) právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění,
f) právo na stávku, pokud by tato stávka vedla k narušení, případně znemožnění záchranných a likvidačních prací.
 
 
§ 6
(1) Vláda je oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit
a) evakuaci osob a majetku z vymezeného území,
b) zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území,
c) ukládání pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo povinnosti poskytnout věcné prostředky,
d) bezodkladné provádění staveb, stavebních prací, terénních úprav nebo odstraňování staveb anebo porostů za účelem zmírnění nebo odvrácení ohrožení vyplývajícího z krizové situace.
(2) Vláda v době trvání nouzového stavu je dále oprávněna 
a) nařídit povinné hlášení přechodné změny pobytu osob, kterou se rozumí opuštění místa trvalého pobytu osoby, k němuž je hlášena v místě, ze kterého byla organizovaně evakuována nebo které o své vůli opustila z důvodu ohrožení svého života nebo zdraví, pokud tato změna pobytu bude delší než 3 dny,
b) přijmout opatření k ochraně státních hranic, k pobytu cizinců nebo osob bez státní příslušnosti, v oblasti zbraní, výbušnin, nebezpečných chemických látek a přípravků, jaderných zařízení a zdrojů ionizujícího záření,
c) nařídit přemístění osob ve vazbě nebo ve výkonu trestu odnětí svobody do jiné věznice nebo vyloučit volný pohyb těchto osob mimo věznici,
d) nařídit nasazení vojáků v činné službě a jednotek požární ochrany k provádění krizových opatření,
e) nařídit vykonávání péče o děti a mládež, pokud tuto péči nemohou v krizové situaci vykonávat rodiče nebo jiný zákonný zástupce,
f) nařídit přednostní zásobování 
1. dětských, zdravotnických nebo sociálních zařízení,
2. ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a složek integrovaného záchranného systému, pokud se podílejí na plnění krizových opatření,
3. prvku kritické infrastruktury, a to v nezbytném rozsahu,
g) zabezpečit náhradní způsob rozhodování o dávkách sociálního zabezpečení (péče), kterými se rozumí dávky nemocenského pojištění, důchodového pojištění, důchodového zabezpečení, státní sociální podpory, dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky sociální péče, a o jejich výplatě.“
 
14. Opatření přijatá za nouzového stavu omezují především svobodu pohybu a pobytu podle čl. 14 Listiny, právo podnikat podle čl. 26 Listiny a právo shromažďovací podle čl. 19 Listiny, nepřímo též právo na vzdělání podle čl. 33 Listiny, náboženskou svobodu podle čl. 16 Listiny a omezením různých aktivit též právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny a čl. 8 Evropské úmluvy.
 
15. Na první pohled nevypadá, že by některému z opatření vyloženě chyběl zákonný základ. Pochybnosti budí zákaz vstupu občanů a v ČR usazených cizinců do rizikových oblastí (tedy ministrem zdravotnictví určených států) podle usnesení č. 71/2020 Sb., vymezenými oblastmi podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona se patrně myslely oblasti na území ČR. Navíc nouzový stav je vyhlášen „pro území ČR“, tak je sporné, zda může regulovat chování na území jiných států. Zákaz je formulován způsobem, který je sporný z hlediska právní jistoty jako atributu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), například je stěží představitelné, že by opatření v rámci nouzového stavu vyhlášeného pro území ČR mohlo zakázat českým občanům pobývajícím v zahraničí cestovat ze státu do státu, pokud se jejich cestování nijak netýká území ČR. Osobám nacházejícím se na území ČR v zásadě zákazy v rámci nouzového stavu ukládat lze, při širokém výkladu § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona asi může být vymezenou oblastí i oblast mimo území ČR. Zákaz vycestovat ovšem patrně selže v testu proporcionality (srov. níže), protože není nezbytný pro ochranu zdraví na území ČR. Není dále jasné, jaká je za porušení tohoto zákazu sankce. Trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání se na to nevztahuje. Formulace v § 337 odst. 1 písm. a) až j) trestního zákoníku jasně ukazují, že to musí být individuální právní akt ("mu byl uložen", "trest" apod.). Říká to i komentář ASPI: "Může jít o rozhodnutí pravomocná, ale i rozhodnutí vykonatelná bez zřetele na právní moc [rozhodnutí o předběžném opatření v občanském soudním řízení, které je vykonatelné, jakmile je doručeno povinnému podle § 76 odst. 1 písm. b), § 76d písm. b) o. s. ř.]. Rozhodnutím je individuální akt aplikace práva orgánu veřejné moci, který závazným způsobem pro účastníky řízení řeší otázky v něm obsažené; jde o rozhodnutí ve formálním smyslu, ale i v materiálním smyslu (viz R 1/2011; dále srov. i R 24/2005)." Rozhodně není možné občanovi ČR, který třeba i protiprávně vycestuje do rizikové oblasti, bránit v návratu do ČR; právo občana na vstup na území ČR podle čl. 14 odst. 4 Listiny omezit nelze.
 
16. U řady opatření přijatých za nouzového stavu je ovšem sporné, zda vyhovují čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Opatření musí být přiměřená, měla by tedy obstát v testu proporcionality, tedy být způsobilá k naplnění sledovaného legitimního cíle (kritérium vhodnosti), být nezbytná pro naplnění takového cíle (kritérium potřebnosti) a zásah do základních práv nesmí být závažnější, než by byl zásah do sledovaného legitimního cíle (kritérium přiměřenosti v užším smyslu).
 
17. Takovými spornými opatřeními (zejména z hlediska druhého a třetího kritéria) jsou a) neobvykle malý počet přípustných hraničních přechodů, b) zákaz vstupu cizinců na území ČR (proč nestačí karanténa?), c) zákaz vycestování občanů a v ČR usazených cizinců (proč, nebudou-li se vracet, a budou-li se vracet, proč nestačí karanténa?), d) zákaz shromáždění podle shromažďovacího zákona (základní právo se nesmí zcela vyprázdnit), e) zákaz navštěvování provozoven stravovacích služeb po 20.00 hod. (virus se po setmění šíří rychleji?!) nebo f) zákaz činnosti provozoven stravovacích služeb v rámci nákupních center (čím se liší od velkých hospod a od koncentrace lidí třeba u pokladen těch nákupních center?). Posouzení přiměřenosti těchto omezení přísluší soudní moci, jíž především svěřuje čl. 4 Ústavy ochranu základních práv a svobod.
 
18. Je otázkou, jak se proti těmto opatřením účinně bránit u soudu. Předně každý, kdo je konkrétním rozhodnutím nebo zásahem orgánu veřejné správy omezen nebo sankcionován, může proti takovému rozhodnutí či zásahu podat správní žalobu. Soudní kontrola opatření vydaných vládou v rámci nouzového stavu závisí na jejich právní formě.
 
19. Mám za to, že samotné vyhlášení nouzového stavu soudní kontrole nepodléhá. Konkrétní omezení základních práv ale soudně přezkoumatelné být musí, například čl. 36 odst. 2 Listiny uvádí: „Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“  
 
20. Podle komentáře k § 6 krizového zákona v ASPI (autorem je Ondřej Vodehnal) „takové samostatné rozhodnutí o omezení základních práv a svobod a o vyhlášení krizových opatření by mělo mít formu nařízení, neboť jde o provedení zákona, k němuž je vláda zmocněna generálně v čl. 78 Ústavy“. To si myslím taky. Pokud by to bylo nařízení vlády, může podat Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení podle § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, mj. skupina 25 poslanců nebo 10 senátorů, zastupitelstvo kraje, veřejný ochránce práv, soud v souvislosti se svou rozhodovací činnosti a každý, kdo podává ústavní stížnost proti nějakému rozhodnutí a zásahu (po vyčerpání ostatních opravných prostředků), ve spojení s touto ústavní stížností. Komentář taky upozorňuje, že „pravomoc nařídit tato krizová opatření má pouze vláda; zákon nepřipouští delegování této pravomoci na kohokoliv jiného, tedy ani na členy vlády“. Z tohoto hlediska je velmi sporné zmocnění ministra zdravotnictví určovat rizikové oblasti sdělením na webu ministerstva.
 
21. Vláda ovšem tato opatření nevydává jako nařízení. Individuální právní akty (rozhodnutí určená individuálně určeným osobám) to zjevně nejsou, takže pokud to nejsou nařízení, nemůže to být nic jiného, než opatření obecné povahy podle § 171 a násl. správního řádu. Tento závěr posiluje § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví, podle kterého obsahově dosti podobná mimořádná opatření ministra zdravotnictví jsou výslovně označena jako opatření obecné povahy, s určitými výjimkami pro jejich vydávání.
 
22. Podle § 101a odst. 1 soudního řádu správního „návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“. Podle § 101d odst. 2 soudního řádu správního „dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí“, přičemž „soud o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí rozhodne do devadesáti dnů poté, kdy návrh došel soudu“.
 
23. Opatřeními obecné povahy jsou i leckterá další mimořádná opatření, která v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru na území ČR vydávají a budou vydávat jednotlivá ministerstva, zvláště mimořádná opatření ministra zdravotnictví podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví.
 
24. Závěr: Nouzový stav byl vyhlášen řádně na základě ústavního zákona o bezpečnosti ČR, jednotlivá opatření ale musí mít zákonný základ a být v souladu s Listinou základních práv a svobod. U zákazu vstupu občanů a v ČR usazených cizinců do rizikových oblastí (tedy ministrem zdravotnictví určených států) podle usnesení č. 71/2020 Sb. je sporný (byť asi hraničně přijatelný, za podmínky, že se netýká cestování občanů mezi třetími státy) zákonný základ i zmocnění ministra zdravotnictví, aby určoval okruh rizikových oblastí sdělením na webu. U řady opatření včetně tohoto je dále sporné, zda vyhovují čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Soulad jednotlivých opatření s ústavním pořádkem a se zákonem posuzují na základě návrhů na zrušení opatření obecné povahy soudy ve správním soudnictví; přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno.

Jan Wintr, Praha