8 Soudní přezkum rozhodování vysokých škol

8.1 Obecně k soudnímu přezkumu

Vysoké školy, a to nejen veřejné, jednají ve vztahu ke členům akademické obce²³, jakož i uchazečům o studium, zásadně v pozici orgánu moci veřejné, čímž naplňují definici správního orgánu dle ustanovení § 4 odst. 1 soudního řádu správního. Vystupování vysoké školy v tomto postavení tedy podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, a to v těchto druzích soudních řízení:

• řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. soudního řádu správního, které je v současnosti nejběžnějším druhem řízení, v němž je napadána činnost vysoké školy;
• řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. soudního řádu správního; žaloba v tomto řízení je na místě v případech, kdy správní orgán v určité věci nekoná, ač je k tomu povinen, typicky pokud je v prodlení s vydáním rozhodnutí, a konečně,
• řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. soudního řádu správního, který není rozhodnutím nebo nečinností; žaloba podaná v této věci je svou povahou subsidiární, neboť se uplatní tam, kde nelze přistoupit k žádnému z předchozích řízení.

Soudní řízení ve správním soudnictví je až na výjimky řízením směřujícím k ochraně individuálních práv jednotlivce, není proto (až na výjimky) možné brojit v uvedených řízeních proti potenciálním újmám, názorům nebo za práva jiných osob. Pro aktivní žalobní legitimaci je tedy nezbytné, aby žalobce sám osobně byl cílem naříkaného nezákonného jednání vysoké školy, a aby toto jednání existovalo a vyvolávalo následky. K soudním řízením o ve výše nastíněných případech jsou věcně a funkčně příslušné krajské soudy (jejich specializované senáty), a to místně podle sídla orgánu, který ve věci rozhodoval v prvním stupni.

Podmínkou pro podání žaloby je v obecné rovině, že žalobce vyčerpal všechny opravné prostředky či jiné prostředky ochrany práva, které měl k dispozici²⁴ v průběhu správního řízení. To v naznačených řízeních znamená, že student či uchazeč o studium požádal o přezkum rozhodnutí, a neúspěšný účastník kvalifikačního řízení podal námitky.

K posledně zmíněné kategorii je třeba učinit doplňující úvahu: Ačkoli v relevantní době nerozhodovaly soudy ve správním soudnictví o žádné žalobě účastníka kvalifikačního řízení směřující proti rozhodnutí vysoké školy, z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 7 As 66/2010, lze soudit o názoru soudu, že kvalifikační řízení podléhá soudnímu přezkumu.

Z odůvodnění: „Habilitační řízení a řízení ke jmenování profesorem nelze v žádném případě považovat za jakési soukromé řízení jen proto, že do něho uchazeč vstupuje dobrovolně a že i v případě, pokud by v něm neuspěl, mu nic nebrání i nadále vědecky bádat. Obě řízení jsou totiž svého druhu autorizačními řízeními prováděnými k tomu zákonem pověřenými subjekty (vysokými školami disponujícími příslušnou akreditací) a v případě řízení ke jmenování profesorem též v určité míře ministrem školství a především prezidentem republiky rozhodujícím jako správní orgán na základě zmocnění daného mu k tomu zákonem v souladu s čl. 63 odst. 2 a odst. 3 Ústavy (k tomu, kdy prezident republiky rozhoduje jako správní orgán, viz zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 – 35, publ. pod č. 905/2006 Sb. NSS, viz též rozsudek téhož soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007-197, publ. pod č. 1717/2008 Sb. NSS, oba též na www.nssoud.cz). … Habilitační řízení a řízení ke jmenování profesorem je tedy správní řízení vedené podle zákona o vysokých školách s vyloučením subsidiární použitelnosti správního řádu (§ 72 odst. 13, § 74 odst. 7 zákona o vysokých školách) vyjma základních zásad činnosti správních orgánů (viz § 177 odst. 1 a vzhledem k povaze obou řízení zejm. § 2 odst. 2 a 4, § 3, § 6 odst. 1 správního řádu), jehož výstup (negativní i pozitivní) je na základě žalob příslušných oprávněných subjektů přezkoumatelný ve správním soudnictví.“

Dále je nezbytné učinit podání ve stanovené lhůtě, která je dvouměsíční, směřuje-li žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, jednoletá v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti, a v kombinaci subjektivní – dvouměsíční, a objektivní – dvouletá, jde-li o tzv. zásahovou žalobu. S podáním správní žaloby není automaticky spojen odkladný účinek vydaného rozhodnutí, je však možné o něj požádat; ostatně jako o vydání předběžného opatření.

Správní soudnictví je založeno na kasačním principu, což znamená, že není možno dosáhnout toho, aby správní soud určitou věc rozhodl namísto vysoké školy (např. aby rozhodl o uznání části studia) – zjistí-li její pochybení, může rozhodnutí vysoké školy toliko zrušit (a to i prvostupňové) a vrátit věc k novému rozhodnutí. V praxi jsou nejčastěji napadána rozhodnutí o poplatcích za studium a rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu, méně často pak rozhodnutí o ukončení studia, popř. o vyloučení ze studia. Řada z napadaných rozhodnutí je přitom rušena, aniž by došlo na jejich věcné posouzení, a to s ohledem na skutečnost, že trpí nedostatkem odůvodnění, a jsou proto nepřezkoumatelná.

O žalobě může soud ve správním řízení rozhodnout v závislosti na její důvodnosti buď tak, že žalobu zamítne, bude-li nedůvodná, anebo jí pro důvodnost vyhoví. V takovém případě bude záležet na druhu soudního řízení:

• v řízení o žalobě proti rozhodnutí bude rozhodnutí zrušeno, je-li nezákonné nebo bylo-li vydáno v řízení stiženém zásadními procesními vadami majícími potenciálně vliv na jeho zákonnost, popř. z moci úřední prohlásí nicotnost vydaného rozhodnutí,²⁵
• v řízení na ochranu proti nečinnosti, soud uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení, k čemuž zároveň stanoví přiměřenou lhůtu,
• v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu soud určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, pak správnímu orgánu zakáže, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby obnovil stav existující před daným zásahem (je-li to možné).

Opravným prostředkem proti rozhodnutí krajského soudu je kasační stížnost podle § 102 a násl. soudního řádu správního, o které rozhoduje Nejvyšší správní soud. Dle § 103 odst. 1 soudního řádu správního lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené

V případě, že vyšly najevo důkazy nebo skutečnosti, které bez viny účastníka soudního řízení nebyly nebo nemohly být v původním řízení uplatněny, popřípadě bylo jinak rozhodnuto o předběžné otázce, jestliže výsledek obnoveného řízení může být pro něj příznivější, může být na návrh přistoupeno též k obnově řízení dle § 111 a násl. soudního řádu správního.

8.2 Vybraná judikatura Nejvyššího správního soudu

Ačkoli soudní rozhodnutí nejsou oficiálním pramenem práva, nelze pochybovat o tom, že mají významný vliv na správní praxi²⁶. Kromě požadavků na kvalitu odůvodnění, o nichž bylo pojednáno výše, plynou z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu některá další pravidla, která je třeba zohlednit při rozhodovací i ostatní činnosti vysokých škol; a to zejména:

Neaplikovatelnost tzv. přičítacího ustanovení § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách na studia, která byla neúspěšně ukončena před 1. 7. 2001, tedy před nabytím účinnosti zákona č. 147/2001 Sb., který do zákona pravidlo o přičítání studií zavedl, a to s ohledem na skutečnost, že takový postup by byl retroaktivní.

K tomu srov. z odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007, sp. zn. 9 As 8/2007: „Navíc je třeba připomenout, že v případě studentů, jejichž celková doba studia zasahuje před 1. 7. 2001 tak, jako je tomu v případě účastníka řízení, je nutné se rovněž vypořádat s faktem, že možnost zápočtu doby předchozího studia v bakalářských a magisterských studijních programech, které nebylo řádně ukončeno, byla do zákona o vysokých školách zařazena až novelou provedenou zákonem č. 147/2001 Sb., a to s účinností právě k 1. 7. 2001. Pouze na okraj v tomto ohledu Nejvyšší správní soud poukazuje na princip ochrany důvěry občanů v právo a s ním související princip zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity) právních norem, který spočívá v tom, že není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01, publikovaný pod č. 75 Sb. n. u. ÚS, svazek č. 26, str. 253).“

Soudní přezkoumatelnost průběhu státní závěrečné zkoušky, a to co do dodržení právních pravidel pro její konání; a contrario nikoli co do uděleného odborného hodnocení.

K tomu srov. právní větu a následně část odůvodnění z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2009 sp. zn. 9 As 1/2009: Klasifikace státní zkoušky je výsledkem hodnocení vědomostí studenta, které náleží pouze zkušební komisi a nepodléhá soudnímu přezkumu; soudní přezkum spočívá v přezkumu dodržení podmínek stanovených pro konání státní zkoušky právními či studijními předpisy, nikoli v přezkumu vědomostí uplatněných studentem při samotném výkonu zkoušky a tomu odpovídajícího ohodnocení ze strany zkoušejících. „S konáním každé zkoušky přitom není spojeno pouze její ohodnocení, ale zákon s konáním zkoušky spojuje také subjektivní veřejné právo studenta na to, aby daná zkouška proběhla za podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem [§ 62 odst. 1 písm. d)], přičemž tomuto právu studenta odpovídá povinnost vysoké školy stanovené podmínky dodržet. V tomto kontextu lze v kontrole jejich dodržení spatřovat výkon státní správy. Jinými slovy veřejná vysoká škola, resp. její orgán rozhodující ve věci dodržení podmínek stanovených studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem pro konání státní zkoušky je vykonavatelem veřejné správy, která na něho byla přenesena právě prostřednictvím akreditace daného studijního programu a registrace vnitřních předpisů, včetně studijního a zkušebního řádu.“